N.
7 – 2008 – Contributi//Autonomie-e-Riforme
TRANSFORMACIONES DEL
ESTADO AUTONÓMICO
Y
REFORMA DEL ESTATUTO DEL PAÍS VASCO:
ENTRE RUPTURA Y ‘ACOMODACIÓN’
CONVENIENTE
Alberto
López Basaguren
Universidad del País Vasco
SUMARIO: I. Introducción. – II. Reformas
estatutarias y transformaciones del Estado autonómico: 1. La
‘autonomía de baja calidad’ como diagnóstico y los objetivos de la reforma del
sistema autonómico. – 2. Los
límites de las reformas estatutarias en la reforma del sistema autonómico: ¿una
vía abierta a la frustración? – III. La
propuesta de nuevo Estatuto del País Vasco más allá de los límites del sistema
autonómico: 1. La
reforma del sistema autonómico español, ¿un problema (relativamente) ajeno al
País Vasco? – 2. Por
la vía de la deslegitimación del sistema autonómico… – 3. …hacia el ‘derecho a decidir’: el
plan Ibarretxe y el derecho de autodeterminación. – 4. La
propuesta de nuevo Estatuto político: la ‘acomodación’ conveniente. – 5. El
rechazo por las Cortes Generales de la propuesta de nuevo Estatuto y la ‘hoja
de ruta’: tratando de imponer el «derecho a decidir». – IV. Conclusiones
I. – INTRODUCCIÓN
En
el momento en que se cumplían los primeros veinticinco años de vigencia del
Estado autonómico en España se planteó la apertura de un proceso de reforma del
sistema autonómico que estaba llamado a tener gran trascendencia por la
profundidad de las transformaciones que se pretendían. Se trataba de incorporar
al sistema los instrumentos que hiciesen posible la solución de los problemas
de nuestro sistema autonómico, a la luz de la experiencia de sus veinticinco
años de desarrollo; elementos que no fue posible introducir ni en la
Constitución ni en los Estatutos de Autonomía (EA) por la falta de tradición y
por el desconocimiento de los derroteros por los que se desarrollaría nuestro
sistema autonómico. Pero en la propuesta de reforma no se trataba solamente de
incorporar instrumentos que permitiesen la solución de los problemas funcionales
del sistema autonómico, sino que, al mismo tiempo, se pretendía – por algunos
cuando menos – dar un nuevo impulso a la distribución territorial del poder, de
forma que se posibilitase el incremento del poder político de las Comunidades
Autónomas (CA); o, al menos, de alguna de ellas.
La
novedad de las reformas estatutarias emprendidas en los últimos tiempos radica,
precisamente, en la pretensión de transformar el propio modelo de Estado
autonómico tal y como se había desarrollado hasta el momento. La nueva etapa de
reformas va a estar protagonizada, de forma casi absoluta, por el proceso de
reforma del EA de Cataluña, cuya pauta seguirán, en gran medida, los demás[1].
El
EA de Cataluña ya fue, en el momento fundacional autonómico, inmediatamente
después de promulgada la Constitución, el modelo del techo que podían alcanzar
las CA, con la única excepción de algunas peculiaridades del País Vasco y de
Navarra, especialmente en el sistema de financiación y en alguna otra cuestión
que se hizo derivar del amparo de los «derechos históricos de los territorios
forales» establecido en la Disposición Adicional primera de la Constitución. Y
en la nueva fase, vuelve a ser el modelo de referencia de la nueva
configuración del Estado autonómico, del nuevo techo autonómico que se pretende
establecer.
Los
objetivos de la reforma autonómica no siempre resultaban fáciles de encuadrar
en el ámbito de la reforma de los EA; muchas de las cuestiones que se
pretendían abordar trascendían la norma estatutaria y parecían exigir, incluso,
reformas constitucionales. Y ello no solo en lo que se refiere a algunas
pretensiones de atribuir a las CA mayor poder político, sino también en lo que
se refiere a algunas pretendidas reformas funcionales, como la pretensión de
reforma del Senado. Y lo mismo ocurre con algunas de las pretensiones de mayor
reconocimiento de la diversidad de Cataluña, de sus características nacionales
distintivas.
Los
objetivos pretendidos parecían exigir, en consecuencia, la reforma
constitucional. Sin embargo, no concurrían las condiciones políticas necesarias
para que aquella fuese posible. Ello hizo renunciar a la reforma
constitucional, centrándose en la reforma estatutaria. Pero ello no significó,
siempre, renuncia a las más importantes pretensiones de la reforma autonómica.
Lo que provocó un problema de inadecuación entre medios y fines: a través de la
reforma de los EA se pretendían obtener objetivos que desbordaban la capacidad
del EA, para los que éste era insuficiente. En esta falta de correspondencia se
van a situar gran parte de los problemas que se plantearon durante el proceso
de reforma del EA de Cataluña.
En
este contexto hay que situar la propuesta de un nuevo ‘Estatuto político’ en el
País Vasco. Aunque pueda parecer paradójico; porque la propuesta de nuevo
Estatuto se hace de espaldas al proceso de reforma del sistema autonómico,
tratando de situarse al margen de la ordenación constitucional del mismo – a
diferencia de lo que ocurre con la propuesta catalana –, con la pretensión de
romper los límites constitucionales y desentendiéndose de la suerte del proceso
de reforma. Aunque el camino emprendido por la mayoría gubernamental en el País
Vasco pretende establecer un camino propio, distinto para el País Vasco, ambos
procesos se desarrollan de forma simultánea, se influyen recíprocamente, de una
u otra forma, y tienen motivaciones comunes en su base, aunque la forma de
encararlas sea radicalmente distinta. Y, además, la propuesta de la mayoría
gubernamental vasca puede convertirse en un punto de referencia de efectos que
trasciendan el ámbito propio del País Vasco; en manos de otros movimientos
nacionalistas – muy especialmente el catalán – la propuesta del País Vasco
puede convertirse en instrumento de disuasión ante cualquier resistencia a
aceptar el carácter ineludible de sus pretensiones, ante el peligro de
convertirlo en alternativa propia, ante la incapacidad del Estado autonómico de
resolver adecuadamente una ‘acomodación’ conveniente de sus comunidades. Lo que
significa que, frente a lo que pudiera parecer a muchos, la propuesta del
nacionalismo vasco, lejos de convertirse en un referente de pretensiones
nacionalistas imposibles de compatibilizar con el sistema autonómico, y, en
consecuencia, marginal, acabe convirtiéndose en un elemento de presencia
ineludible que condicione de forma determinante el futuro de nuestro sistema
constitucional.
II. – REFORMAS ESTATUTARIAS Y
TRANSFORMACIONES DEL ESTADO AUTONÓMICO
1. – La ‘autonomía de baja calidad’
como diagnóstico y los objetivos de la reforma del sistema autonómico
En
torno a las reformas de los EA emprendidas en los últimos tiempos se han
pronunciado muchas voces tratando de justificar la necesidad de su realización.
Sin embargo, entre quienes defienden la necesidad de las reformas emprendidas
hay dos tipos de posturas muy distantes entre sí. Por una parte, se encuentran
quienes consideran que el tiempo transcurrido desde la aprobación de los EA y
la trascendencia de los hechos que han tenido lugar durante este tiempo hacen
necesaria una reforma de los EA para adecuarlos a las nuevas circunstancias y
hacerlos, en consecuencia, más operativos, más adecuados a la realidad en la
que se insertan y a la que se enfrentan. Se trata de lo que, de forma puramente
descriptiva, podríamos calificar como reformas funcionales de los EA o, quizás
mejor, justificaciones funcionales de la necesidad de las reformas
estatutarias. Una de las manifestaciones más explícitas y completas de esta
postura es la expresada por F. Balaguer
Callejón[2],
quien considera que los EA, especialmente por el momento en que fueron
elaborados y aprobados, olvidaban muchas cuestiones que, sin embargo, son de
gran importancia en la actualidad. La indeterminación del modelo de Estado
autonómico en la Constitución, abierto al principio dispositivo, hizo que los
primitivos EA avanzasen de forma muchas veces tentativa en la regulación de
aspectos que, tras veinticinco años de desarrollo del Estado autonómico, han
adquirido unos contornos precisos, lejos, en muchas ocasiones, de lo que
aventuró el legislador al aprobarlos. A ello se añaden otros aspectos, como las
profundas transformaciones producidas por la incorporación de España a la
Europa comunitaria, ignorada en los EA, u otras cuya ausencia conforman unos EA
distanciados de la realidad cuya regulación jurídica les corresponde.
El
planteamiento de F. Balaguer es, sin
duda, acertado. La indeterminación constitucional del Estado autonómico en España
y el proceso de construcción del mismo, durante estos ya más de veinticinco
años, avanzando por vías y hasta límites que estaban muy lejos de estar claros
en el momento de aprobación de la Constitución y de los EA, así como la
importancia que han asumido algunas cuestiones que no estaban presentes en
aquel momento fundacional, justifican sobradamente el que se aborde un proceso
de reformas estatutarias, incluso de forma generalizada. Se trata, sin duda, de
reformas funcionales al desarrollo del Estado autonómico y al propio papel de
los EA en su seno.
El
proceso de reformas estatutarias emprendido en España en los últimos tiempos ha
planteado, sin embargo, cuestiones que trascienden la visión funcionalista de
las reformas estatutarias. Aunque no todos los textos de reforma se han
planteado con las mismas pretensiones, y a pesar de que importantes cuestiones
incluidas en los proyectos de reforma han sido modificadas de forma importante
en su tramitación en las Cortes Generales, sigue siendo cierto que cuestiones
fundamentales de las reformas estatutarias van más allá de la adaptación de los
EA al desarrollo del proceso autonómico o de la adecuación a las nuevas
exigencias surgidas durante los años transcurridos desde su aprobación.
El
proceso de reformas estatutarias se ha desarrollado con unas características y
unas pretensiones que trascienden de forma significativa las razones funcionales,
como se pone de manifiesto en la reforma del EA de Cataluña. Esta es,
precisamente, la razón que explica que en el debate realizado en torno al
proceso de reformas uno de los elementos principales se haya centrado en la
compatibilidad entre algunas de las opciones de las reformas y la regulación
constitucional relativa al sistema autonómico; es decir, si las reformas estatutarias
respetaban los ámbitos que la Constitución reserva a la norma estatutaria o si,
por el contrario, traspasaban los límites reservados a esta norma.
Como
se ha señalado, el gran impulso al proceso de reformas estatutarias ha
procedido de Cataluña, cuya propuesta de reforma estatutaria ha capitalizado no
solo gran parte del debate político a escala nacional, sino, lo que ahora aquí
importa, el debate sobre el desarrollo y los límites del Estado autonómico. En
este sentido, las soluciones adoptadas en la reforma del EA de Cataluña se han
constituido, a salvo de lo que resulte tras su control por parte del TC, en el
punto de referencia de la comprensión actual del Estado autonómico y sus
límites y, por ello, dada la dinámica política del Estado autonómico español,
en punto de referencia del techo autonómico, que, en general, tratarán de
alcanzar, de una u otra forma, las demás CA. Siendo esto así, resulta de enorme
interés analizar los elementos más determinantes del debate que subyació a la
propuesta de reforma catalana y a las soluciones planteadas en ese proceso,
pues tienen un valor que trasciende la propia reforma catalana.
En
este sentido, creo que quien mejor ha sintetizado la reflexión que subyace a la
propuesta de reforma catalana ha sido C. Viver, quien, por lo demás, ha tenido
un protagonismo de primera línea en la elaboración de la Propuesta que sirvió
de base al debate en el Parlamento de Cataluña y que se materializó en la
propuesta de reforma elevada a las Cortes Generales para su tramitación. Este
autor, en solitario o junto a otros, realizó un diagnóstico de los problemas
que, a su juicio, aquejaban al Estado autonómico que ha jugado un papel
determinante en todo el proceso. El diagnóstico del estado del sistema
autonómico español tras veinticinco años de andadura realizado por C. Viver es
meridianamente claro: se ha logrado dotar a las CA de una autonomía muy amplia,
pero se trata de una autonomía de muy baja calidad[3].
A su juicio, ello es así porque los «rasgos característicos propios de la
autonomía política han quedado desdibujados, de forma que el modelo finalmente
imperante se asemeja más al de una simple autonomía administrativa que al de
una auténtica autonomía política». Considera este autor que ello se debe a tres
razones, fundamentalmente. En primer lugar, a la escasa capacidad reconocida a
las CA para «adoptar políticas propias en ámbitos materiales dotados de la
unidad, completos y con relieve suficientes para garantizarles una efectiva
posibilidad de transformación de aspectos importantes de la realidad social,
económica o política de acuerdo con sus propias opciones políticas». En segundo
lugar, la falta, salvo muy concretas excepciones, de «mecanismos eficaces de
participación de las CCAA en las instituciones y en la determinación de
políticas estatales», sin que tampoco se reconozca a las CA «una competencia
general en el ámbito de la ejecución, de modo que en sus respectivos
territorios pudieran convertirse en la Administración, no única, pero sí
ordinaria». En tercer lugar, la deficiente garantía constitucional de la
autonomía de las CA, que «en gran medida se ha ido desvaneciendo» como
consecuencia del grado de indeterminación de las normas que establecen los
criterios de distribución de competencias entre el Estado y las CA, que quedan,
así, «al amparo de las coyunturales mayorías parlamentarias y aseguradas por un
Tribunal Constitucional encargado de resolver los conflictos de competencia de
acuerdo con lo establecido en las normas constitucionales y estatutarias»[4].
En
el diagnóstico realizado por C. Viver,
la distribución de competencias ocupa un lugar central en el proceso de pérdida
– o de falta de adquisición – de calidad de la autonomía de las CA en el
sistema autonómico español. En primer lugar, la «fragmentación de las materias
atribuidas a la competencia de las CCAA»; en segundo lugar, la «extensión dada
a las materias de competencia estatal – especialmente, los llamados títulos
horizontales, como la ordenación general de la economía –»; en tercer lugar, el
«detalle al que llegan las bases que el Estado puede dictar en numerosas
materias». Este último aspecto es fundamental, hasta el punto de que considera
que, tras veinticinco años de funcionamiento del Estado autonómico «debe
admitirse que el binomio bases-desarrollo empleado como criterio de
delimitación competencial de modo generalizado en nuestro ordenamiento ha
resultado jurídicamente ineficaz»; tal y como se ha configurado el concepto de
bases, «en su seno cabe prácticamente cualquier contenido que quiera darle el
Estado» y – «lo que es peor» - el TC «carece de un parámetro constitucional
jurídicamente seguro para rechazar, salvo en supuestos extremos, las decisiones
adoptadas» por el legislador estatal. Así, el modelo de distribución de
competencias «se desconstitucionaliza y queda a merced de los poderes
constituidos».
Ciertamente,
existían otras cuestiones de gran trascendencia en el proceso de reforma
estatutaria que se consideraban inaplazables, como, muy destacadamente, las
referidas a la financiación autonómica[5].
Dejando de lado, en este momento, la cuestión de la financiación – a pesar de
su trascendental importancia –, hay que afirmar que C. Viver sitúa
acertadamente los problemas de nuestro sistema autonómico, con independencia de
que se compartan, o no, su valoración, su diagnóstico y, aún más, las
soluciones que propone[6].
La cuestión clave a afrontar se situaba, por tanto, en el sistema de
distribución de competencias, tanto en la delimitación de los ámbitos
materiales de competencia como, fundamentalmente, en la determinación de las
bases estatales como criterio, en la práctica, de delimitación de la
competencia autonómica sin garantía alguna en su determinación.
El
proceso de reforma del EA de Cataluña tomó como base el diagnóstico que expresa
C. Viver – compartido de forma muy
generalizada por la doctrina y los políticos de Cataluña – acerca de los
problemas del sistema autonómico y trató de darles solución en el nuevo texto
estatutario.
En
este sentido, es muy esclarecedor un texto publicado por J. Saura, entonces
Consejero de Relaciones Institucionales y Participación de la Generalitat de
Cataluña[7],
en pleno debate político sobre la idoneidad e, incluso, constitucionalidad de
la propuesta de reforma que se estaba debatiendo en el Parlamento de Cataluña.
Joan Saura afirmaba, sin ambages, que lo que quiere Cataluña es «más poder
político y más recursos económicos» para mejorar las condiciones de vida de sus
ciudadanos, garantizar el futuro de Cataluña como país y contribuir a la
reforma del modelo de Estado para hacer realidad la España plural. Para lograr
estos fines, la reforma del EA se planteaba con cinco objetivos concretos:
«clarificar y mejorar las competencias; incorporar un título de derechos y
deberes y de principios rectores de las políticas públicas; avanzar en la
definición y protección de los elementos fundamentales de la identidad de
Cataluña; garantizar la participación de la Generalitat en órganos decisivos
del Estado y en la Unión Europea; y mejorar la financiación»[8].
Los
argumentos que utiliza J. Saura para fundamentar las pretensiones de la reforma
estatutaria coinciden, de forma sustancial, con el diagnóstico realizado por C.
Viver: la acción de los sucesivos
gobiernos centrales – y el legislador – ha limitado de forma muy importante el
ámbito de competencias de Cataluña, especialmente a través de leyes de bases o
de leyes orgánicas, así como de una interpretación expansiva de títulos
generales (p. e., la planificación general de la actividad económica), así como
«el gran número de competencias pendientes de traspasar», que ascenderían a más
de noventa. Asimismo, en los últimos tiempos han emergido nuevas cuestiones
ante las que Cataluña carece de competencias, como, muy destacadamente, la
inmigración o el sector audiovisual. En este ámbito, el objetivo de la reforma
estatutaria radica en que «Cataluña, y el conjunto de las Comunidades
Autónomas, puedan definir sus propias políticas en aquellos ámbitos que les son
propios, sin recortes ni interferencias». En segundo lugar, a juicio de J. Saura,
la reforma del Estatuto debe permitir dar «un paso adelante en la protección de
los elementos propios de la identidad nacional de Cataluña», en cuyo ámbito
destaca la voluntad de establecer no solo el derecho a utilizar la lengua
catalana sino también el deber de conocerla de los ciudadanos de Cataluña, a
semejanza de lo que la Constitución establece para el castellano. En tercer
lugar, la reforma pretendía superar lo que calificaba como uno de los
«principales déficit del Estado de las autonomías»: que la realidad autonómica
no existe para buena parte de los “organismos” del Estado. Para superar este
problema, la reforma estatutaria pretendía que la Generalitat participase, por
ejemplo, en la elección de los miembros del Tribunal Constitucional (TC), del
Banco de España, del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) o de la Comisión
Nacional de la Energía «en la forma que posteriormente se establezca». De la
misma forma, se pretendía establecer formas de participación en la toma de
decisiones de la UE, en el ámbito de sus competencias, estableciendo un
mecanismo de participación para conformar la posición del Estado ante las
instituciones comunitarias. Finalmente, tal y como precisaba J. Saura, «el otro
gran objetivo es mejorar la financiación». Aquí el argumento en el que se
fundamenta la propuesta de reforma es el conocido como “déficit fiscal”, que
rondaría, de acuerdo con su afirmación, en torno al 7,5% del PIB, de promedio.
En este ámbito, la reforma estatutaria pretende la creación de una «agencia
tributaria propia, consorciada con la Administración tributaria del Estado, y
con capacidad normativa para regular los impuestos»; pretende garantizar la
suficiencia financiera de la CA, «que sea acorde con las necesidades de la
población y el esfuerzo fiscal» que realiza Cataluña; trata de que las «reglas
de la cohesión territorial sean claras y conocidas» y que la «inversión del
Estado en Cataluña se corresponda a la aportación que realiza al PIB del
Estado».
Nos
encontramos, por tanto, en el ámbito, en primer lugar, de la clarificación de
la distribución de competencias entre Estado y CA, teniendo como objetivo, por
una parte, asegurar un ámbito de competencia que permita realizar políticas
propias de forma efectiva a la CA y, por otra, la efectiva garantía del ámbito
competencial autonómico, sin que su delimitación
concreta quede a disposición de los órganos del Estado (Gobierno y Parlamento).
En este ámbito tiene una importancia determinante el problema de la reserva al
Estado de la determinación de las bases en numerosas
materias, así como la indeterminación de los criterios para su concreción. En
segundo lugar el sistema de financiación. Y, en tercer lugar, la participación
de las CA en los órganos del Estado y, muy especialmente, en el ámbito de la
integración comunitaria.
Estas
son cuestiones que afectan al conjunto del sistema autonómico, que definen el
propio modelo. Y a ellas se añaden otras, relativas al reforzamiento de la identidad
nacional de Cataluña que, aunque no afectan al conjunto del modelo autonómico,
tienen gran trascendencia en la estabilidad del sistema, suelen constituir la
base de la reivindicación de un status diferente, que pretende trascender los
específicos ámbitos del hecho diferencial[9],
y no dejan de tener un importante efecto de imitación en otras Comunidades,
incluso más allá de las que comparten características similares[10].
2. – Los límites de las reformas
estatutarias en la reforma del sistema autonómico: ¿una vía abierta a la
frustración?
Clarificado
el diagnóstico de los defectos del sistema autonómico y precisados los
objetivos pretendidos en su reforma, tanto en la vertiente doctrinal como
política, es necesario plantearse si la forma en que se ha materializado
finalmente, haciendo recaer sobre el EA todo el peso de la reforma, es la
adecuada para lograr los fines que se pretendían; o si, por el contrario, dadas
las limitaciones intrínsecas al EA, que lo hacen inadecuado para lograr
aquellos fines, la reforma queda abocada al fracaso, cuando menos parcialmente.
En
efecto, si de lo que se trata es de clarificar la distribución competencial
habrá que plantearse si ello se puede hacer desde el EA, dada la existencia de
una cláusula de reserva estatal de competencias en la Constitución misma. Lo
mismo habría que decir en relación con la pretensión de delimitar la capacidad
expansiva de las instituciones del Estado (legislativo-ejecutivo) en la
determinación de las bases, en la medida en que es la Constitución la que atribuye
al Estado la competencia para su determinación. ¿Puede un EA determinar qué son
las bases, cual es el ámbito material y formal de despliegue de las mismas?
¿Puede un EA realizar una función de intérprete auténtico del significado de la
cláusula constitucional de la reserva de competencia al Estado? Si el problema
de la expansión de las bases radica en la forma en que este tipo de
distribución competencial se regula en la Constitución, careciendo el TC de «un
parámetro constitucional jurídicamente seguro para rechazar, salvo en supuestos
extremos, las decisiones adoptadas» en la determinación de las bases, como
afirma C. Viver, ¿es el EA una norma capaz, por su naturaleza, de solventar ese
problema? ¿Es, finalmente, el EA la norma que puede determinar el sistema de
financiación de una CA?[11].
Hay
que tener en cuenta que las fuerzas políticas catalanas, casi de forma unánime,
han desplegado, aún con diferentes matizaciones, un esfuerzo político
extraordinario para sacra adelante el proceso de reforma estatutaria. Y la
tramitación en las Cortes Generales del Proyecto de EA de Cataluña propuesto
por el Parlamento de Cataluña ha sufrido modificaciones de importancia
trascendental, que ha atenuado de forma significativa algunas de las cuestiones
más incisivas de aquella propuesta. Para la mayoría de las fuerzas políticas
catalanas el texto resultante, finalmente aprobado como Ley Orgánica, aparece
como una especie de mínimo aceptable, que no puede ser puesto en cuestión. Pero
aquí se plantean dos problemas diferentes. En primer lugar, las consecuencias
que pueda tener el trámite del control de constitucionalidad del EA por parte
del TC, cuyo recurso está pendiente de decisión en el momento de escribir estas
páginas. Y, en segundo lugar, el problema, ya presente en algunas disposiciones
de los primitivos EA, de la virtualidad de las disposiciones estatutarias que
regulan cuestiones reservadas a la Ley Orgánica o al legislador estatal por la
Constitución y que pretenden condicionarse desde el EA. Lo que aboca a un proceso
en el que debe tratar de garantizarse que el legislador estatal incorpore a
esas normas futuras las disposiciones contenidas en el EA, a fin de hacerlas
operativas prácticamente[12].
Es
muy importante tener en cuenta que los mismos que han defendido el proceso de
reformas estatutarias como la vía adecuada para resolver los problemas del
sistema autonómico, superando los límites puramente funcionales de las reformas
estatutarias, lo hacen forzados por las circunstancias, ante la imposibilidad
política real de afrontar una adecuada reforma constitucional, que, sin
embargo, consideran que sería la vía idónea, incluso necesaria, para resolver
adecuadamente los problemas planteados[13].
Este planteamiento debiera significar la aceptación de que la obligada renuncia
a la reforma constitucional, limitando las reformas al ámbito estatutario,
obliga a renunciar a las transformaciones del sistema autonómico para las que
era necesaria la reforma constitucional, aceptar que la vía de las reformas
estatutarias tiene límites y que, consecuentemente, a través de la reforma
estatutaria no se podían lograr todos los objetivos pretendidos en la
transformación del sistema autonómico.
Los
límites de las reformas estatutarias se admiten solo de forma muy limitada: en
aquellos ámbitos, como la reforma del Senado, en los que la reforma
constitucional es formalmente insoslayable. Pero en todo lo demás se pretende
que la reforma estatutaria sea suficiente para los objetivos pretendidos. Para
ello se utiliza el argumento de la naturaleza ‘cuasi-constitucional’ de los EA,
que lleva a una mistificación, a un falseamiento que mitifica el EA[14].
En primer lugar, se sostiene una interpretación que parte de la indeterminación
de la cláusula de reserva estatal de competencias contenida en el artículo
149.1 de la Constitución, que podría ser, por tanto, precisada por los EA. Pero
el EA establece las competencias que asume la CA respetando la cláusula de reserva
estatal contenida en al Constitución, no la precisión del significado de las
competencias que la Constitución reserva al Estado. O bien se trata de un
ámbito no reservado por la Constitución a la competencia del Estado, en cuyo
caso el EA puede atribuirlo a la CA o se trata de una cuestión de
interpretación del significado de la reserva constitucional de competencia al
Estado, cuestión que no puede ser determinada en el EA.
La
incorporación a los EA de lo que se ha denominado «perfiles competenciales» se
ha hecho con la intención de lograr lo que se ha denominado, con gran éxito
pero con dudoso significado, el “blindaje” de las competencias de las CA. De
esta forma, el EA precisaría el significado y los límites de las competencias
reservadas al Estado por la Constitución; muy especialmente, del alcance y
límites de la reserva al Estado de la competencia para establecer las bases en
distintas materias. Pero se trata de una pretensión difícil de sostener, como
reconocen sus propios promotores[15].
Las opciones estatutarias siempre suponen, como toda opción del legislador, una
interpretación de los límites constitucionales. Pero la opción estatutaria no
puede vincular al TC, al que corresponderá la interpretación de los límites
materiales y funcionales de la reserva constitucional de competencias al
Estado. Este problema es más agudo, aún, cuando se trata de intentar
condicionar la comprensión de la reserva al Estado de la competencia para
establecer las bases en una materia. Ciertamente, en este ámbito se han puesto
de manifiesto los mayores problemas en el desarrollo del sistema autonómico[16],
pero el EA no es la norma que puede delimitar el significado de la competencia
reservada constitucionalmente al Estado[17].
Algo
similar ocurre con la pretensión de ‘predeterminar’ en el EA el contenido de
leyes orgánicas expresamente previstas en la Constitución, como, muy
destacadamente, la relativa al Poder Judicial. Problemas que se ponen de
relieve, de forma extrema, en lo relativo al sistema de financiación de las CA.
Como se ha dicho, la indefinición constitucional del modelo territorial de
Estado se refleja directamente en el sistema de financiación de las CA[18].
Pero ello difícilmente puede permitir la regulación de las relaciones
financieras, de forma bilateral, en cada uno de los EA. A pesar de los términos
en que el artículo 157.3 de la Constitución se refiere a la ‘posibilidad’ de
dictar una Ley Orgánica en la materia, resulta evidente la exigencia de una
regulación general del sistema de financiación, en la medida en que la
regulación de una parte afecta al conjunto, sin que el EA pueda pretender
prevalecer sobre la
Ley Orgánica de Financiación de las CA (LOFCA)[19].
Ello solo es posible cuando, como ocurre con el País Vasco y con Navarra, se
trata de excepciones al sistema general.
No
es objeto de este trabajo entrar en detalle en las soluciones dadas a cada una
de estas cuestiones, pero se puede afirmar que la regulación incorporada
finalmente a los EA – muy especialmente al catalán – confirma las dudas y los
problemas aquí expresados. Se ha optado por incorporar a los EA regulaciones
que no pueden tener la pretensión sino de ser, en el mejor de los casos,
orientadoras de la actividad de los poderes del Estado, especialmente del
legislador, tanto al regular algunas leyes orgánicas –especialmente el sistema
de financiación – como al determinar las bases en las materias en las que al
Estado le corresponde esta competencia. Pero esto plantea un problema de
importante calado político, algunas de cuyas manifestaciones hemos tenido
ocasión de contemplar durante los treinta años de desarrollo del Estado
autonómico: la deslegitimación del sistema autonómico como consecuencia del no
cumplimiento del pacto estatutario. En la medida en que el EA tiene un
procedimiento participativo de elaboración, en el que la propuesta de la CA, primero,
y el acuerdo entre los representantes de ésta y las Cortes Generales – Comisión
Constitucional del Congreso de los Diputados –, después, lo configuran como un
auténtico pacto político, las consecuencias de los efectos depuradores del
Derecho garantizan la seguridad jurídica que había tratado de ser puesta en
entredicho con la elaboración del texto estatutario, pero al precio de acusar
al Estado de incumplir el pacto político que representa el EA, abocando al EA,
al sistema autonómico en su conjunto y, finalmente, al propio Estado, a una
creciente deslegitimación política, especialmente arriesgada en algunas CA, tal
y como se está viendo a lo largo de estos años. Esto es lo que, como se va a
ver inmediatamente, ha ocurrido en gran medida en el País Vasco. Ciertamente,
el caso del País Vasco es, hoy por hoy, extremo y, en consecuencia, no
generalizable. Pero quien observa la realidad española desde el conocimiento de
lo que ha venido ocurriendo en el País Vasco no puede sino contemplar con
enorme preocupación la forma en que en otros territorios se está empezando a
recorrer un camino que cada vez recuerda más a los orígenes del proceso seguido
en el País Vasco.
En
conclusión, nos encontramos con un proceso de reformas estatutarias que
pretenden transformar el Estado autonómico más allá de lo que el principio
dispositivo atribuye a los EA, de forma que se han introducido regulaciones que
van a plantear serios problemas, que pueden ser de validez constitucional – por
su extralimitación – o, cuando menos de eficacia, especialmente en el supuesto
de que prosperen las tesis de la práctica imposibilidad de enjuiciamiento del
EA ya aprobado, tras el pacto político al que antes se hacía referencia, y, por
si fuera poco, según se subraya, ratificado en referéndum por el electorado de
la CA[20].
Pero si ello puede, quizás, imponer el self-restraint del TC al enjuiciar,
directamente, la constitucionalidad del EA, parece difícil que pueda garantizar
su inmunidad cuando se entre en el análisis casuístico de la delimitación de
competencias, de los límites de la competencia estatal sobre las bases o, aún
más, en el desarrollo práctico del sistema de financiación.
Nos
encontramos, por tanto, en un momento en el que el proceso de reformas
estatutarias ha impuesto un grandísimo esfuerzo político, manifestado de forma
conflictiva con una magnitud que hace vislumbrar un coste muy considerable en
el futuro. En muchos aspectos, nos encontramos como al principio del proceso de
reforma del sistema autonómico, pero con una experiencia que muy posiblemente
nos impide afrontar el debate pendiente con la actitud que su trascendencia
exigiría. Porque ahora se ha vuelto a poner de manifiesto, aún con más
claridad, que la reforma del sistema autonómico, cuando menos en alguno de sus
aspectos, solo puede abordarse desde un diseño de conjunto que parece exigir,
necesariamente, la reforma constitucional a la que ya se hacía referencia al
principio de este proceso[21].
Y los EA – especialmente, el de Cataluña – han incorporado unas previsiones,
han abierto unas expectativas que, muy posiblemente, el sistema no va a estar
en condiciones de garantizar. Por el contrario, algunas experiencias, incluso
durante estos años de confrontación política sin cuartel, han demostrado que,
en el ámbito infraconstitucional, es posible encontrar soluciones adecuadas a
problemas importantes; y sin poner en entredicho el equilibrio del sistema.
Esto es lo que se ha demostrado con los Acuerdos relativos a la participación
de las CA en los asuntos europeos[22].
Muchos de los problemas del Estado autonómico podrían haber encontrado solución
aceptable por estas vías. Pero, sin embargo, se prefirió jugar a fondo la carta
estatutaria, a pesar de que exigía hacer jugar a estas normas un papel
sustitutivo de la imposible reforma constitucional. Esta por ver si sirve para
resolver algunos problemas o si, por el contrario, agrava el problema de
integración política que ya se percibe en algunas fuerzas políticas y, muy
llamativamente, en la CA
del País Vasco.
En
este contexto, en el que las expectativas puestas por la mayoría de las fuerzas
políticas catalanas en la reforma estatutaria como instrumento de
transformación del sistema autonómico, de incremento del poder político de
Cataluña y de desarrollo de sus peculiaridades nacionales en los términos por
ellos pretendida pueden verse frustradas la opción “soberanista” adoptada por
el nacionalismo vasco en la propuesta de nuevo Estatuto para el País Vasco
puede jugar un papel de ejemplo a imitar, especialmente si, como hasta el
momento, el nacionalismo vasco acaba obteniendo frutos de su apuesta por la
inestabilidad, de su juego con la ruptura política, obteniendo un estatus
diferenciado, un estatus privilegiado.
III. – LA PROPUESTA DE NUEVO ESTATUTO
PARA EL PAÍS VASCO MÁS ALLÁ DE LOS LÍMITES DEL SISTEMA AUTONÓMICO
1. – La reforma del sistema autonómico
español: ¿un problema (relativamente) ajeno al País Vasco?
El
País Vasco (y Navarra) han conocido una situación del todo particular,
especial, en el interior del sistema autonómico español. Su fundamento se ha
encontrado en la interpretación finalmente consolidada del amparo y respeto de
los derechos históricos de los territorios forales establecido en la
disposición adicional primera de la Constitución. No es este el momento de analizar el
significado que ha acabado adquiriendo esta disposición constitucional y sus
efectos prácticos en las especialidades de la autonomía del País Vasco[23].
Se trata, únicamente, de indicar los instrumentos sobre los que se han
construido las especialidades del sistema autonómico vasco, impulsado (a
diferencia de Navarra) por el protagonismo ininterrumpido de los nacionalistas
en el gobierno del País Vasco (en solitario o en coalición) y por el juego
político de su grupo parlamentario en las Cortes Generales. El resultado es el
establecimiento de un régimen autonómico vasco significativamente diferenciado
de las demás CA en aspectos de notable importancia, que ha ido dando
satisfacción a las demandas políticas y a la misma exigencia de diferenciación
que obsesiona políticamente al nacionalismo[24].
El
desarrollo diferenciado del sistema autonómico vasco se ha realizado sobre la
base de la aceptación, casi incontestada, de la lectura mitificada del sistema
foral defendida por el nacionalismo, adaptando a sus exigencias la vieja
ideología “fuerista”, en la que el Concierto económico asume un papel
fundamental. La interpretación nacionalista ha sido ampliamente asumida hasta
el punto de que se ha llegado a hacer realidad jurídica lo que siempre había
sido una pretensión de los fueristas y que se había quedado en mero discurso
ideológico de este sector político[25].
La
apertura de la etapa de las reformas estatutarias, por tanto, tiene, en el País
Vasco, peculiaridades muy significativas. Dos aspectos son especialmente relevantes
y, aunque puedan parecer contradictorios, tienen carácter complementario. Por
una parte, el nacionalismo ha logrado una sólida autonomía, especialmente
reforzada en el ámbito financiero, que no solo le ha reportado unos recursos
económicos muy superiores a los de las demás CA[26],
sino que, incluso, ha tenido un creciente reconocimiento de autonomía en la
regulación de los impuestos estatales, incluso en los más importantes (impuesto
sobre la renta e impuesto de sociedades, entre otros). El monopolio nacionalista
del poder en la CA junto a las peculiaridades de la sociedad vasca, frente a la
catalana, como las que se refieren a la cuestión de la lengua, que dificultan,
incluso para los nacionalistas, algunas pretensiones extendidas en Cataluña,
hace que, en estas condiciones, las posibilidades de obtener modificaciones del
EA que resulten significativas para el nacionalismo gobernante son muy
limitadas; hasta el punto de que el nacionalismo las considera políticamente
insignificantes.
Ciertamente,
las fuerzas políticas nacionalistas consideran que el sistema autonómico tiene
defectos. Pero en la estrategia que ha acabado siendo mayoritaria en el
nacionalismo – incluido el nacionalismo gobernante – en los últimos tiempos
estos defectos son interpretados como una mezcla de, por una parte, defectos
inherentes al sistema, que mostrarían sus limitaciones congénitas, y, por otra,
de defectos cuya solución solo mejoraría marginalmente el sistema autonómico,
dentro de los límites de un sistema que resulta insuficiente para sus
aspiraciones. Porque es el propio sistema, sus fundamentos, lo que es rechazado
por el nacionalismo en la
actualidad. Un nacionalismo que, tratando de consolidar una
mayoría política precaria[27],
ha optado por una estrategia política que rechaza el sistema autonómico desde
sus mismos fundamentos y reclama una alternativa que lo trasciende, que va más
allá de sus límites.
En
estas condiciones, el nacionalismo vasco carecía de interés político en una
estrategia política que tuviese como objetivo transformar el sistema
autonómico. Gran parte de lo que pretendían las fuerzas políticas catalanas – y
más – estaba ya en su poder. Pero, sobre todo, y esta es la segunda cuestión a
tener en cuenta, como quiera que los problemas “funcionales” del sistema autonómico
– la necesidad de una distribución competencial más clara y segura y con
mayores garantías para las CA y, muy especialmente, el problema de los límites
de la competencia estatal sobre las bases – son problemas generales del
sistema, su hipotética solución en el ámbito de las reformas estatutarias
beneficiaría, igualmente, al sistema autonómico vasco, aún sin necesidad de
hacer nada por ello. Es decir, el País Vasco sería, en todo caso, beneficiario
de las transformaciones del sistema autonómico que derivasen de la reforma del
EA de Cataluña y de las soluciones que fuese capaz de aportar a aquellos
problemas, sin necesidad de tener que limitar su alternativa política a una
pretensión de transformación, por importante y profunda que fuese, del modelo vigente.
Máxime si tenemos en cuenta que el nacionalismo vasco ha interiorizado muy
profundamente que los beneficios extraordinarios obtenidos en el seno del
sistema autonómico español han sido contrapartidas a la inestabilidad política
del País Vasco, en la pretensión de garantizar la integración y,
consiguientemente, la
estabilidad. Por ello resultaba indispensable, si se querían
seguir obteniendo frutos extraordinarios, seguir moviéndose en una alternativa
de inestabilidad política. Este es el papel que va a cumplir la estrategia
soberanista en la que se aventurará el nacionalismo, tratando de emular, con
las peculiaridades propias de nuestro sistema y de nuestras fuerzas políticas,
el proceso seguido en Québec por los defensores del soberanismo.
2. – Por la vía de la deslegitimación
del sistema autonómico…
La
estrategia política del nacionalismo gobernante necesitaba, en consecuencia, de
un estadio previo consistente en la descalificación del sistema autonómico
español y del propio EA del País Vasco. A esta tarea se encomendará el PNV,
secundado por otras fuerzas nacionalistas minoritarias, sobre el telón de fondo
de la impugnación frontal del mismo por parte del nacionalismo radical y de la
organización terrorista ETA. Es la fase que se llegó a identificar con el lema,
difundido por los más importantes dirigentes nacionalistas y por los más
destacados responsables del Gobierno Vasco, de la «muerte del Estatuto». El EA
era, a su juicio, un sistema muerto, calificado, despectivamente, por uno de
sus dirigentes más significativos, como “carta otorgada”.
La
fase de deslegitimación de la autonomía del País Vasco por parte de las fuerzas
de gobierno va a ser dilatada y trabajada políticamente con ahínco. El
nacionalismo institucional se ha manifestado insatisfecho casi de forma
permanente con el desarrollo del sistema autonómico, a pesar de los
trascendentales acuerdos de desarrollo de la autonomía del País Vasco que ha
ido logrando a lo largo de los años que siguen a la aprobación del EA en 1979.
El elemento clave en el proceso de deslegitimación de la autonomía del País
Vasco será el, a juicio de los representantes políticos de la CA, inacabado
proceso de transferencias en materias cuya competencia el EA atribuye a la CA. Se trata de una
cuestión que va a ser clave, igualmente, en el proceso de reforma del EA de
Cataluña, pero que llevará, en cada caso, a estrategias políticas diferentes:
mientras que en el caso catalán llevará tratar de “blindar” las competencias de
la CA en la reforma estatutaria, en el caso vasco se utilizará como
demostración del fracaso del modelo autonómico y de la necesidad de
trascenderlo.
En
el debate sobre las transferencias pendientes hay mucho de representación
política, de impostura. En este debate, algunas fuerzas políticas de algunas CA
han tratado de dar la imagen de que una gran parte de las competencias de la CA
estaba pendiente de transferencia; lo que no es verdad. En esta batalla por la
imagen de la falta de materialización de la autonomía era vital dar una
apariencia de que era mucho lo que faltaba por cumplir, lo que se conseguía, de
forma visual, haciendo referencia a un número muy elevado de competencias
atribuidas a la CA en su EA y cuya titularidad sigue sin reconocerse, en la
práctica a aquella[28].
Y quien no la reconoce no es otro que el Gobierno, es decir “el Estado”. Con
ello, el discurso nacionalista estaba ya completo: el Estado incumple sus
propias leyes (el EA). Los nacionalistas vascos añadirán un corolario: si el
Estado no cumple sus propias leyes, no es posible confiar en sus compromisos,
el sistema autonómico no ofrece garantías de cumplimiento, por lo que es
necesario establecer un modelo diferente, que satisfaga la voluntad del País
Vasco y que ofrezca garantías de su cumplimiento. Pero esta será una segunda
etapa.
La
dilatada etapa de deslegitimación del EA en el País Vasco tomará como base
informes aprobados por el Parlamento de la CA – asumiendo trabajos realizados por el
gobierno de la misma –. Así, durante los años 1992 y 1993 una Comisión
parlamentaria realizará un «Informe sobre el desarrollo estatutario», que será
aprobado por el Pleno el 1 de julio de 1993. En él se establecen cincuenta y
cuatro competencias pendientes de ser transferidas a la CA, instando al gobierno para
que negocie su materialización con el gobierno del Estado[29].
Esta
estrategia arreciará a medida que se acerque la crisis del gobierno de
coalición entre nacionalistas (PNV) y socialistas, que dará paso a los
gobiernos de coalición nacionalista y a la apertura de la estrategia por el
soberanismo. En 1994 el Parlamento vasco aprueba una propuesta (Proposición No
de Ley) sobre el «pleno y leal desarrollo del Estatuto» en el que, remitiéndose
al acuerdo parlamentario de 1993, sostiene que el gobierno central «debe
respetar las decisiones que sobre el Estatuto de autonomía adopte esta Cámara
(Parlamento vasco) en cuanto que son expresión democrática y pacífica de la
voluntad de los ciudadanos de la CA
y aceptarlas como la lectura que de nuestra norma básica de autogobierno
realiza esta institución» e insta a que «asuma como estatutarias» las materias
recogidas en aquel informe[30].
Finalmente, en 1995 el Parlamento aprobará el «Informe sobre prioridades de
negociación de las transferencias pendientes»[31].
En este documento se indica expresamente que completar el desarrollo del EA «se
empieza a convertir en un problema estructural», hasta el punto de que el
Parlamento afirma que el retraso en el cumplimiento de las previsiones
estatutarias «retrasa o pone en duda el modelo de convivencia política (…)
alimentando planteamientos deslegitimadotes de la vía estatutaria y que inciden
sobre el proceso de normalización del país».
El
debate sobre las transferencias pendientes presenta distintos aspectos. Por una
parte, nuestro sistema carece de instrumentos directos de control sobre la
correcta realización de las transferencias, cuya materialización se realiza a
través de comisiones mixtas entre la administración del Estado y la de la CA. Pero el problema
carece de la dimensión y de las connotaciones que se han sostenido por quienes
han puesto el acento en la existencia de numerosas transferencias pendientes de
realizar y lo han presentado como la expresión del incumplimiento por parte de
los órganos centrales del Estado de la atribución de competencias a las CA
realizada por los EA[32].
En
primer lugar, en la práctica totalidad de los casos denunciados se trata de
aspectos muy puntuales dentro de una materia. Así se explica que, por parte de
quienes ponen el acento en el incumplimiento, se sostenga un número de
transferencias pendientes tan elevado como el que se ha indicado, así como la
importante discrepancia en el número de transferencias pendientes entre la CA de Cataluña y la del País Vasco,
lo que no se corresponde con la dinámica seguida en el desarrollo del sistema
autonómico. E, igualmente, que el número de transferencias pendientes a que se
hace referencia no tenga correspondencia alguna con el número de títulos de
competencia contenidos en el respectivo EA. Se utiliza un número llamativamente
elevado de transferencias pendientes ocultando la magnitud relativa de lo que
se afirma. Pero, sobre todo, se trata, en la mayor parte de los casos, de
interpretaciones de parte, interesadas, que están muy lejos de ser
indiscutibles. Al contrario; se trata de interpretaciones sobre el alcance de
la competencia atribuida a la CA
por el EA que son muy dudosas y que son objeto de controversia interpretativa
con los representantes de la administración del Estado. Por ello tiene
importancia tener en cuenta la reclamación – como se ha visto en el caso del
Parlamento vasco – de una pretensión de interpretación auténtica por parte de
los representantes de la CA
sobre la delimitación de las competencias establecidas en los EA, que debe ser
aceptada, sin discusión, por los representantes de la administración central[33].
Existen
algunos problemas de transferencias pendientes, pero su significación es muy
limitada[34]
y en ningún caso es de tal naturaleza como para asentar sobre ella una
descalificación general del sistema autonómico. Sin embargo, planteado en los
términos que se ha hecho, ha sido de una gran efectividad en el discurso
político de deslegitimación del sistema autonómico.
La
etapa de deslegitimación del sistema estatutario concluirá con los trabajos de
la Comisión especial sobre autogobierno, del Parlamento vasco. Su constitución
se previó en el acuerdo del Pleno del Parlamento de 25 de octubre de 2001,
realizado de forma monográfica sobre el autogobierno. En este acuerdo el
Parlamento afirmaba la reivindicación y exigencia del «cumplimiento íntegro y
urgente» del EA, remitiéndose al acuerdo de 1995. Asimismo, afirmaba reconocer
«la legitimidad democrática de los actuales marcos jurídicos y políticos
construidos por la voluntad de la ciudadanía vasca», pero también «la
legitimidad democrática de las opciones de cambio y actualización de los
mismos, en función de que en la sociedad vasca se alcancen las mayorías
requeridas para ello». Sobre estas bases, se asumía el compromiso de constituir
una Comisión «de profundización de nuestro autogobierno, en la que se aborde el
respeto y cumplimiento del pacto estatutario y las opciones de actualización
del mismo, en función de las potencialidades que contiene»[35].
El
Dictamen elaborado por esta Comisión será aprobado por el Pleno del Parlamento
el 12 de julio de 2002 [36],
y con él se abrirá la etapa de reclamación por las fuerzas políticas
nacionalistas de un nuevo Estatuto político para el País Vasco que no quede
constreñido por el sistema autonómico establecido en la Constitución. El
documento, a los efectos que aquí interesan, tiene tres partes fundamentales:
una primera, relativa al análisis del cumplimiento del EA; una segunda,
relativa a las posibilidades de actualización del pacto estatutario; y, una tercera,
relativa a las alternativas para la actualización o para la elaboración de un
nuevo marco político para el País Vasco. La Comisión realizó sus trabajos sobre la base,
fundamentalmente, de un muy amplio abanico de comparecencias de personalidades
políticas y académicas acerca del significado del EA, de su desarrollo y de las
alternativas de evolución o superación del mismo. El Dictamen recoge las
conclusiones de las mismas, que muestran todo el abanico de interpretaciones y
de opciones de futuro que se han venido manifestando en el País Vasco. Sobre
ese telón de fondo, el Dictamen de la Comisión que aprobará el Pleno se refiere al
«sentir mayoritario de la ciudadanía vasca» en el sentido, por una parte, de
que el EA se configuró en términos políticos como un pacto, del que se esperaba
un completo desarrollo «siguiendo el cauce paccionado y negociador», como, por
otra, de que ha desaparecido el consenso político que presidió la elaboración y
aprobación del EA. Considera que si bien la sociedad vasca aprecia
positivamente la amplia autonomía que ha permitido el EA, una mayoría
significativa sigue considerando necesario el acceso a mayores cotas de
autogobierno. Por tanto, en lo que hace referencia al (in)cumplimiento del EA,
el Dictamen considera que «el proceso autonómico no ha avanzado con éxito en
una solución de aprehensión del hecho diferencial, permaneciendo sin encaje
tanto el hecho plurinacional como las alternativas de marcos acordes con los
modelos del federalismo asimétrico». Y afirma que se debe entender «agotado y
bloqueado» el debate sobre las transferencias pendientes que completarían el
desarrollo del EA.
La
Comisión parlamentaria llega, así, a la conclusión de que se ha producido una
quiebra del pacto estatutario, provocado por «el bloqueo y la erosión» del EA,
que han generado, a su juicio, tres consecuencias fundamentales en la sociedad
vasca: la «pérdida irreparable de respeto y lealtad» al marco estatutario,
debilitando la confianza en el mismo; la «amenaza para el mantenimiento y mejora
de las cotas de bienestar alcanzadas en la sociedad vasca»; y la «creencia
progresiva (…) de que ha llegado el momento histórico de alcanzar
consensuadamente un nuevo pacto político para la convivencia». Las conclusiones
que aprobará el Parlamento proceden, así, a denunciar el incumplimiento del EA,
denunciando la responsabilidad política del gobierno español por haber
bloqueado las transferencias, instándole, de forma imperiosa y conminatoria[37],
a que establezca un proyecto y un calendario de «cumplimiento y desarrollo
completo del Estatuto». En segundo lugar, proclama que, si no obtuviese una
respuesta satisfactoria a su requerimiento considerará que el Estado «habrá
quebrado definitivamente y de manera unilateral el consenso estatutario que
sirvió de marco pactado en su día».
El
Dictamen sobre el autogobierno establece, finalmente, unas conclusiones y
propuestas relativas a la «actualización del pacto estatutario de acuerdo con
sus potencialidades». Con ello, el Parlamento materializa la apertura del nacionalismo
a un nuevo proyecto político que va a girar en torno al parámetro del derecho a
la libre determinación del pueblo vasco para establecer, de forma unilateral,
el régimen jurídico que estime conveniente, así como el carácter de las
relaciones con el Estado español – o con otros Estados –. El Parlamento vasco,
sobre la base de su acuerdo de 15 de febrero de 1990 sobre el derecho de
autodeterminación del pueblo vasco[38],
acuerda reconocer al Pueblo Vasco como sujeto político que incluye tanto a la CA del País Vasco como a
Navarra y al País Vasco francés; reitera el derecho que asiste a los
territorios vascos – incluida Navarra – «ubicados en el Estado español» a
establecer el «marco de relaciones jurídico-políticas que estimen más adecuado
sin más limitaciones que la voluntad de sus ciudadanos»; y afirma que el
derecho a la libre determinación del pueblo vasco, éste «tiene derecho a ser
consultado para poder decidir libre y democráticamente su status político,
económico, social y cultural»[39].
Los objetivos de la actualización y profundización del autogobierno deben
renovar y actualizar el ámbito de competencias y debe arbitra un régimen de
relaciones con el Estado, dotado de unas garantías jurídicas y políticas que
aseguren la «estabilidad institucional» e impidan la «restricción unilateral
del nivel de autogobierno derivado del pacto suscrito».
En
este Dictamen que aprobó el pleno del Parlamento Vasco se encuentran todos los
elementos sobre los que va a girar la nueva estrategia nacionalista por el
soberanismo: derecho de autodeterminación, legitimidad para establecer, de
forma unilateral, un nuevo sistema de autonomía del País Vasco y de relaciones
con el Estado, sistema de garantías de carácter bilateral y político. La etapa
que se abrirá a partir de la aprobación de este acuerdo no hará sino ir
concretando estos presupuestos en una dilatada estrategia política: a los diez
años de etapa de deslegitimación del sistema estatutario seguirá otra, todavía
sin concluir, que ya dura seis años, de intento de materialización del
soberanismo, entendido en estos términos, y que, genéricamente, es conocido
como plan Ibarretxe, por el nombre de su protagonista y promotor, el presidente
del Gobierno vasco.
3. – …hacia el «derecho a decidir»: el
plan Ibarretxe y el derecho de autodeterminación
La
estrategia nacionalista por el soberanismo se empezará a materializar
inmediatamente. En los debates de política general[40]
realizados en el Parlamento vasco a partir de ese mismo año y en los
siguientes. En el debate de septiembre de 2002 [41],
pocos meses después de la aprobación por el Parlamento del Dictamen sobre el
desarrollo estatutario, el jefe del ejecutivo autonómico presentó el documento
titulado «Un nuevo pacto político para la convivencia». Con ello, el jefe del
ejecutivo situaba el origen de su propuesta en lograr la “convivencia”, forma
eufemística de referirse al fin de la violencia terrorista; y, en consecuencia,
se instrumentalizaba la paz en beneficio de la estrategia nacionalista: se
presentaba como la solución a la violencia terrorista, a pesar de carecer de
capacidad para influir sobre ella[42].
Quien se oponga a la estrategia del nacionalismo estaría, en consecuencia,
dificultando la desaparición del terrorismo.
Pero
el verdadero corazón del plan Ibarretxe es el «derecho a decidir» construido
como manifestación del derecho de autodeterminación. Se parte de la afirmación
de que la «identidad nacional» vasca tiene su fundamento en la «soberanía
originaria» del Pueblo Vasco «reconocida en base a la vigencia y actualización
de nuestros derechos históricos preexistentes, recogidos explícitamente en la
Constitución»[43]
y «de conformidad con la Disposición Adicional del Estatuto de Gernika[44]
y del Acuerdo del Parlamento Vasco de 15 de febrero de 1990 [45],
por el que se proclama el derecho a la autodeterminación del Pueblo Vasco». La
propuesta se asienta, de acuerdo con lo expresado en el Parlamento, sobre tres
pilares: «a) El Pueblo Vasco es un Pueblo con identidad propia, b) que tiene
derecho a decidir su propio futuro, c) desde el respeto a las decisiones de los
ciudadanos y ciudadanas de los diferentes ámbitos jurídico-políticos en los que
actualmente se articula». La identidad propia del Pueblo Vasco consiste, de
acuerdo con la propuesta, en un «sentimiento de identidad nacional», un
«sentimiento de pertenencia» que «va más allá de normas jurídicas o de
fronteras políticas». Y esa “identidad nacional” le otorga, de acuerdo con la
propuesta, el «derecho a ser consultado para decidir su propio futuro», lo que
se fundamentaría, además de en la propia decisión del Parlamento Vasco - en su
condición de representante del electorado de la Comunidad Autónoma del País
Vasco –, en el derecho a la libre determinación de los pueblos reconocido en el
artículo 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Estos
mismos argumentos se volverán a reiterar en el debate de política general de
septiembre de 2003[46],
en el que se referirá a la presentación de una propuesta de nuevo Estatuto
político para el País Vasco, cuyo fundamento residirá en el derecho a la libre
determinación de los pueblos, «uno de los fundamentos básicos de la convivencia
y la democracia», considerado como un «derecho democrático irrenunciable», cuya
negación, a juicio del jefe del ejecutivo autonómico vasco, significaría, nada
menos, que negar la identidad de los vascos como Pueblo y negar la democracia.
El
Gobierno Vasco aprobará el 25 de octubre de 2003, la propuesta de «Estatuto
Político para la Comunidad
de Euskadi» para su consideración por el Parlamento[47].
La propuesta, finalmente, fue aprobada por el Parlamento vasco en diciembre de
2004 [48].
Los fundamentos de la propuesta reiteran los argumentos utilizados, una y otra
vez, por el presidente del Gobierno autonómico vasco a lo largo de los años que
precedieron a su aprobación: la capacidad del Pueblo Vasco para decidir su
futuro, de acuerdo con la decisión del Parlamento Vasco y del derecho de
autodeterminación de los pueblos contenido en los Pactos Internacionales de
Derechos. Derecho de autodeterminación que es el fundamento último de toda la
estrategia por el soberanismo impulsada por el nacionalismo vasco.
De
esta forma, el nacionalismo democrático ha tratado de transformar el significado
de lo que suele denominar la “normalización” política; de ser entendida como la
desaparición del terrorismo ha pasado a ser entendida como el reconocimiento de
la libre determinación del pueblo vasco. Así lo afirmó el presidente del
ejecutivo autonómico vasco ya en el debate de septiembre de 2002: «el problema
de normalización política no estriba solamente en solventar quién tiene que
gestionar una u otra competencia», sino que la «solución del problema de
normalización política estriba en asumir que el Pueblo Vasco no es una parte
subordinada del Estado, sino un Pueblo con identidad propia, con capacidad para
establecer su propio marco de relaciones internas y para incorporarse por libre
asociación a un verdadero Estado plurinacional». El Pueblo Vasco tiene
legitimidad para «construir un nuevo proyecto de convivencia basado en la libre
asociación y en la soberanía compartida y no en la subordinación y en la
imposición de una determinada visión del Estado, al margen de la voluntad del
Pueblo Vasco». Se trata, por tanto, de plantear al Estado español un «nuevo
Pacto Político para la convivencia», basado en el reconocimiento de la
“identidad nacional” del Pueblo Vasco y en la «libre asociación a un Estado
plurinacional».
La
utilización del derecho de autodeterminación como fundamento del nuevo Estatuto
político que se propone no va dirigida a lograr la secesión del País Vasco,
cuando menos de forma inmediata. Por el contrario, trata de justificar la
legitimidad del País Vasco para determinar de forma unilateral las condiciones
y características de su inserción en el interior del sistema político español,
quedando exceptuado de las disposiciones constitucionales. El “estatus de libre
asociación” en el Estado español, en palabras del Presidente del Gobierno autonómico
vasco. La secesión, que sería plenamente legítima sobre la base del derecho de
autodeterminación, solo sería la alternativa utilizada para el supuesto de que
España rechazase la propuesta del País Vasco: El nacionalismo, por ello, ha
rechazado que su propuesta sea secesionista, presentándola, por el contrario,
como una vía para evitarla. Se está tratando de reproducir, ciertamente, el
proceso por el soberanismo desarrollado en Québec. Y así lo explicitó el propio
jefe del ejecutivo vasco en el debate de política general de septiembre de
2003, en el que se refirió al Dictamen del Tribunal Supremo (TS) de Canadá en
el Renvoi sobre la secesión de Québec (1998)[49];
y afirmó que, de acuerdo con aquél, se incorporaba a la propuesta el
«compromiso de no ejercer unilateralmente el derecho de autodeterminación y el
reconocimiento explícito de la obligación de abrir un proceso de negociación y
pacto con el Estado».
Como
se va a ver, ello no ha modificado, sin embargo, la unilateralidad de la
propuesta y, aún más, la pretensión, en su caso, de imponerla de forma
unilateral. Su manifestación más determinante es la relativa al procedimiento a
seguir para su aprobación. En el debate parlamentario de septiembre de 2002 el
Presidente del Gobierno Vasco afirmaba expresamente que, para la aprobación de
la propuesta, se «atenderá a la vía procedimental contemplada en las normas
estatutarias y constitucionales vigentes», haciendo mención directa al artículo
46 del Estatuto de Autonomía, en el que se regula el procedimiento para su
reforma[50].
A pesar de ello, sin embargo, en el mismo debate, al concretar el procedimiento
para la aprobación de la propuesta, señalaba que, una vez aprobada por el
Parlamento Vasco, se abrirían, a continuación «los procedimientos pertinentes
de negociación y pacto con el Estado», procediéndose a la «ratificación
definitiva en referéndum por parte de la sociedad vasca del Pacto político
alcanzado con el Estado o, en su caso, del proyecto aprobado por el Parlamento
Vasco»[51].
De esta forma, tal y como se fue aclarando de forma mucho más explícita
posteriormente, se plantea una auténtica subversión del procedimiento de
reforma del Estatuto establecido en el citado artículo 46, cuyos requisitos,
sin embargo, se afirmaba que se pretendían cumplir[52].
4. – La propuesta de nuevo Estatuto
político: la “acomodación” conveniente
La
propuesta de nuevo Estatuto político para le País Vasco tiene un contenido de
gran interés, pues pone de relieve el tipo de articulación del País Vasco con
España que pretende el nacionalismo[53].
Asentado
sobre el derecho a la libre determinación, al que se hace referencia en el
Preámbulo[54],
el “estatus de libre asociación” es definido en el artículo 12 de la Propuesta como un
«régimen singular de relación política con el Estado español» que el País Vasco
establece «desde el respeto y reconocimiento mutuo».
Sobre
esta idea, en la propuesta de Estatuto político adquieren una relevancia
extraordinaria las relaciones entre el País Vasco y el Estado y, en relación con
ello, la caracterización del llamado “derecho a decidir”. El artículo 13 regula
el “ejercicio democrático” de este derecho estableciendo que, cuando los
ciudadanos manifiesten su voluntad clara e inequívoca de alterar íntegra o
sustancialmente el modelo y régimen de relación política con el Estado español
«las instituciones vascas y las del Estado se entenderán comprometidas a
garantizar un proceso de negociación para establecer las nuevas condiciones
políticas que permitan materializar, de común acuerdo, la voluntad democrática
de la sociedad vasca». Este régimen general se desarrolla en el artículo 17 en
relación, específicamente, con el procedimiento de «modificación y
actualización» del Estatuto, precisando que la propuesta de modificación, una
vez aprobada por la mayoría absoluta del Parlamento Vasco, se someterá a un
proceso de negociación entre el País Vasco y el Estado, que no podrá dilatarse
más de 6 meses. En el supuesto de que se alcanzase el acuerdo, deberá ser
ratificado por el Parlamento Vasco y las Cortes Generales y, mediante
referéndum, por los ciudadanos vascos. Por el contrario, en caso de que no se
produjese acuerdo, a iniciativa del Parlamento Vasco, podrá someterse a
referéndum de los ciudadanos vascos la propuesta inicial, para, en caso de
ratificación, volver a abrir una nueva etapa negociadora con el Estado «para
incorporar la voluntad democrática de la sociedad vasca al ordenamiento
jurídico».
La
pretensión de imposición unilateral al Estado de la voluntad del País Vasco se
pone de manifiesto, en primer lugar, en la distribución de competencias que se
contiene en la
Propuesta. Este sistema tiene un problema previo que es
difícilmente eludible y consiste en el hecho de que es el propio Estatuto
Político el que establece la distribución de competencias entre el Estado y la
denominada “Comunidad de Euskadi”, desconociendo la lista de reserva estatal de
competencias contenida en la Constitución. Se trata, por tanto, de un problema
primero formal, en la medida en que pretende obviar la lista de reserva estatal
de competencias; y, en segundo lugar, material, en la medida en que atribuye a la “Comunidad de Euskadi”
competencias que la Constitución reserva al Estado[55].
Por
esta vía, se pretende imponer un sistema de un tipo que podríamos calificar
como de un bilateralismo “confederalizante”, en la medida en que al Estado le
corresponderán las competencias que le cede la “Comunidad de Euskadi”[56]
y, en todo caso, entre el Estado y esa Comunidad se establece un sistema
bilateral que es excepcional respecto al régimen de las demás Comunidades.
Este
carácter “confederalizante” de naturaleza bilateral que se pretende establecer
entre el Estado y la
“Comunidad de Euskadi” aparece aún con más claridad en lo que
hace referencia a lo que en la propuesta se denominan las «garantías del
autogobierno». En efecto, en los artículos 14 y siguientes de la Propuesta de Estatuto
Político se prevén una serie de instrumentos que pretenden garantizar una
relación bilateral entre la
“Comunidad de Euskadi” y el Estado que son ciertamente
expresivos en el sentido indicado. Por una parte, en el artículo 14 se prevén
lo que se denominan «principios de relación política con el Estado», de acuerdo
con los cuales el sistema estará basado «en los principios de lealtad institucional
recíproca, cooperación y equilibrio entre poderes», estableciéndose que, en
virtud de la «naturaleza de pacto político de este régimen de relaciones, el
Estado deberá agotar todos los instrumentos de cooperación y de prevención de
conflictos que se establecen en el presente Estatuto, renunciando en todo caso
al establecimiento o al ejercicio legal unilateral de medidas coercitivas de
cumplimiento obligatorio para la otra parte»; lo que tiene la consecuencia de
que el Estado no podrá aplicar – por ser “unilateral” – el artículo 155 de la
Constitución[57].
Inmediatamente,
el artículo 15 prevé la existencia de una “Comisión Bilateral Euskadi-Estado”,
que tendrá carácter paritario y que «conocerá con carácter general de las
relaciones institucionales de cooperación intergubernamental»; en concreto, le
corresponderá «conocer e informar de los proyectos de Ley que afecten al
desarrollo de los derechos y deberes fundamentales», «gestionar ante las Cortes
Generales o el Parlamento Vasco requerimientos de cooperación normativa cuando
se aprecie la tramitación de Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza
de Ley que puedan vulnerar el régimen de relaciones y de reparto competencial
entre el Estado y la
Comunidad de Euskadi», así como la «coordinación y el seguimiento
de las actuaciones en materia de relaciones exteriores». Con esta Comisión
bilateral y paritaria se pretende establecer un órgano para la canalización
política de los conflictos, mediante la “participación” en la determinación de
las decisiones del Estado en los ámbitos señalados, a los efectos de evitar la
“juridificación” de la resolución de los conflictos, auténtica obsesión del
nacionalismo.
Estas
previsiones se cierran con una de las propuestas sin duda más llamativas y,
desde este punto de vista, más significativas. En el artículo 16 se prevé la
constitución de un “Tribunal de Conflictos Euskadi-Estado”, que se crea como
Sala Especial del Tribunal Constitucional, que será competente para conocer de
los «procedimientos de declaración de inconstitucionalidad y de los conflictos
constitucionales que se puedan suscitar en relación con las instituciones y
poderes de la Comunidad
de Euskadi, absorbiendo a tal fin las facultades de entre las señaladas que
correspondan al Tribunal en Pleno». Esta Sala Especial estará integrada por
seis magistrados, de los que tres «serán designados por el Tribunal en Pleno, a
propuesta del Senado», entre los magistrados que ya integran el Tribunal; y los
otros tres «serán de nuevo nombramiento, correspondiendo el mismo al Rey a
propuesta del Parlamento Vasco, entre juristas vascos que requerirán las mismas
condiciones de competencia como juristas que los magistrados del Tribunal».
Finalmente, se establece que «actuará como Presidente de la Sala Especial uno de
los magistrados de la misma por turno, que tendrá voto de calidad». Además, en
relación con el “Tribunal de Conflictos” se contempla la incorporación de
procedimientos especiales para el País Vasco[58],
así como la inaplicabilidad de la disposición constitucional relativa a la
suspensión de las disposiciones de las CA que son objeto de impugnación ante el
TC[59].
En
conclusión, la propuesta de nuevo Estatuto político para el País Vasco, en lo
que aquí interesa, tiene tres pilares fundamentales. En primer lugar, el
“derecho a decidir”, manifestación del derecho de autodeterminación, entendido
como capacidad del País Vasco para determinar las condiciones de sus estatus
político en el seno de España o, incluso, su secesión; lo que significa que el
País Vasco gozará de un estatus particular, diferenciado del de las demás CA,
no sometido al régimen constitucional general y que se concreta, de forma
fundamental, en el ámbito de competencias de que es titular. En segundo lugar,
la naturaleza bilateral y paritaria de las relaciones entre el País Vasco y el
Estado, al margen, por tanto, de los foros multilaterales entre Estado y CA. Y,
en tercer lugar, la naturaleza “política” de las relaciones entre Estado y País
Vasco. Estas dos últimas características tienen una especial trascendencia en
el ámbito de los conflictos entre Estado y País Vasco, en la medida en que se
trata de reconducirlos a instancias políticas bilaterales y paritarias de
resolución, tratando de excluir las instancias judiciales, tratando de
alterarlas, de acuerdo con estos principios, cuando su participación resulta
ineludible, como se pone de relieve con el pretendido “Tribunal de Conflictos”.
Se
trata de un modelo, de carácter “confederalizante” que, en cierto sentido, no
es sino el intento de generalizar, en el ámbito de las relaciones entre el
Estado y el País Vasco, en la configuración del estatus político general del
País Vasco en el seno de España, el sistema de financiación de la CA del País
Vasco, el sistema de Concierto económico, tal y como ha acabado por configurarse
en nuestro actual sistema constitucional.
5. – El rechazo de la propuesta de
nuevo Estatuto Político y la ‘hoja de ruta’: tratando de imponer el ejercicio
del ‘derecho a decidir’
Tras
la aprobación de la propuesta de nuevo Estatuto Político por parte del
Parlamento vasco, se elevó a las Cortes Generales para su consideración. El
Congreso de los Diputados realizó un debate de toma en consideración de la
propuesta, en el que participó el jefe del ejecutivo autonómico vasco en
representación de la
Asamblea Legislativa autonómica proponente, siendo rechazada
por aplastante mayoría[60].
El rechazo llevó al jefe del ejecutivo autonómico vasco a disolver la Cámara y convocar
nuevas elecciones autonómicas[61],
tras las cuales, volvió a retomar la estrategia de desarrollo de su plan. Y
así, en el debate de política general de septiembre de 2007 en el Parlamento
Vasco expuso lo que dio en llamar «la hoja de ruta» del inmediato futuro. En
primer lugar, reafirmó la validez de la propuesta de nuevo Estatuto político,
considerando que, a pesar del rechazo por el Congreso de los Diputados, es un
instrumento «vigente política y jurídicamente». Pero, en las nuevas
circunstancias, el presidente del Gobierno vasco dio a conocer un calendario
dirigido a tratar de imponer, de hecho, el “derecho a decidir”, que constituye
el fundamento de su plan. Proceso que tendría los siguientes momentos: primero,
lo que calificó como «oferta de pacto político al Presidente del Gobierno
español, hasta junio de 2008; segundo, realización de un pleno del Parlamento
vasco, en junio de 2008, para «refrendar el pacto político alcanzado con el
Estado y autorizar una consulta jurídicamente vinculante para su ratificación»,
o, en caso de ausencia de acuerdo con el Estado, para «autorizar la celebración
de una consulta habilitadora que abra un proceso de solución»[62];
tercero, la realización de la “consulta”, en cualquiera de las dos modalidades
– con acuerdo o sin acuerdo –, según las circunstancias, el 25 de octubre de
2008 [63].
Finalmente, en el segundo semestre de 2010 se abriría el conclusivo proceso de
negociación, con realización del «referéndum resolutivo»[64].
Tras
las elecciones generales[65],
en las que el Partido Socialista revalidó su triunfo electoral, aún sin obtener
mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, el presidente del Gobierno
vasco siguió adelante con su agenda política, intentando, nuevamente, que el
presidente del Gobierno español aceptase su propuesta política. Ante su nuevo
rechazo, previa iniciativa del Gobierno, el Parlamento vasco ha procedido a
aprobar la conocida como “Ley de la consulta”[66].
La Ley de la consulta tiene un artículo único[67]
en el que se establece, por una parte, la autorización del Parlamento al
presidente del Gobierno para someter a consulta de todos los ciudadanos con
derecho de sufragio activo, y con carácter no vinculante, dos preguntas,
simultáneas, en una misma papeleta[68].
Se dispone que la consulta se celebre el 25 de octubre de 2008.
Esta
Ley ha sido objeto de sendos recursos de inconstitucionalidad, habiendo quedado
suspendida su vigencia por aplicación del artículo 161.2 de la Constitución[69].
La
Ley de la consulta plantea importantes problemas de procedimiento y de
contenido[70].
En lo que hace referencia a los problemas de procedimiento, la Ley fue planteada
como Proyecto a ser aprobado por procedimiento de «lectura única», regulado en
el artículo 119 del Reglamento del Parlamento Vasco. En este artículo se prevén
dos vías por las que se puede recurrir al citado procedimiento. En primer
lugar, cuando «la naturaleza del proyecto de ley lo aconseje o su simplicidad
de formulación lo permita». Al margen, por el momento, del problema relativo a
la concurrencia, o no, de las circunstancias mencionadas, hay que tener en
cuenta que, en este supuesto, el Reglamento exige acuerdo del Pleno de la
Cámara «a propuesta unánime de la Mesa, oída la Junta de Portavoces». Acuerdo
unánime de la Mesa que, dada la fractura de la Cámara sobre esta cuestión,
resultaba imposible. La segunda vía que abre el Reglamento de la Cámara para la
utilización de este procedimiento requiere que lo exijan «circunstancias de
carácter extraordinario y razones de urgente necesidad», en cuyo caso el
Gobierno podrá hacer uso del referido procedimiento «sin requerir para ello la
previa autorización de la Cámara». Si el desarrollo del plan Ibarretxe lleva
dilatándose, por voluntad de su promotor, más de un lustro, no se entiende
cuales puedan ser las circunstancias extraordinarias y las razones de urgente
necesidad que hayan justificado el recurso a semejante procedimiento[71].
La
opción por el procedimiento de lectura única tiene importantes consecuencias:
la limitación de la capacidad de intervención parlamentaria en el debate y
contenido del proyecto de Ley. El debate y votación quedará sujeto al procedimiento
de los debates y votaciones de totalidad, regulados en los artículos 102 y
siguientes, que, entre otras cuestiones, impiden introducir enmiendas al texto
del proyecto. El procedimiento tenía mucha importancia, pues estaba vinculado
con el contenido de la consulta; es decir, tanto la inclusión de dos preguntas,
de forma simultánea, como, muy especialmente, la redacción literal de las
mismas. El proyecto de Ley no podía prosperar en el Parlamento sin el apoyo de,
al menos, un voto del grupo parlamentario del brazo político de la organización
terrorista ETA, como así sucedió. Y ese voto no era posible si la redacción de
la primera pregunta no se realizaba de una forma cuando menos aceptable para
ETA y el sector político que se agrupa en torno a ella[72].
La Ley tiene otros problemas que
afectan directamente a su constitucionalidad. Fundamentalmente, se ha planteado
el problema de la falta de competencia de la CA del País Vasco para convocar una consulta
similar sin autorización del Estado. El artículo 149.1.32.ª de la Constitución
reserva a la competencia exclusiva del Estado la «autorización para la
convocatoria de consultas populares por vía de referéndum». Y la Ley Orgánica
2/1980, de 18 de enero, regula las distintas modalidades de referéndum, en
cumplimiento de lo previsto en el artículo 92.3 de la Constitución. La
Ley, por el contrario, no prevé la solicitud de autorización
al Estado, sino que pretende realizarse sin ella. El Preámbulo de la Ley establece que la consulta
que regula ésta no es un referéndum, «en cualquiera de sus modalidades», así
como que carece de carácter jurídico vinculante; por lo que no le resultaría de
aplicación la LO
sobre las distintas modalidades de referéndum «ni tampoco precisa, por tanto,
la previa autorización del Estado para su convocatoria». La Ley, en consonancia con lo que
viene sosteniendo el presidente del Gobierno vasco, pretende que la “consulta”
regulada en esta Ley no es un referéndum, aunque sí lo será la consulta a
celebrar en 2010 [73].
Los
argumentos utilizados en la ley para sostener esta posición son, por una parte,
el argumento implícito de que no se trata de una de las modalidades de
referéndum reguladas en la LO 2/1980, por lo que parece sostenerse una
definición de referéndum puramente formal, en el sentido de las consultas
previstas en la LO reguladora, de forma que los poderes públicos podrían, en el
ámbito de sus competencias, establecer cualquier otro tipo de consulta, que al
no estar prevista en la LO reguladora no tendrían naturaleza de referéndum. Por
otra parte, la Ley utiliza, explícitamente, el argumento del carácter no
vinculante de la consulta para demostrar que su naturaleza no es la de
referéndum[74].
En
el sistema constitucional español la naturaleza del referéndum no depende de su
carácter jurídico vinculante, como quiera que el artículo 92 prevé la
existencia del referéndum consultivo[75].
Es más, salvo el referéndum de ratificación de las reformas constitucionales,
es el único referéndum de carácter general que la Constitución prevé. La
Constitución española es muy reticente frente al referéndum como instrumento de
participación popular, por lo que lo ha regulado de forma extraordinariamente
restrictiva; la historia española y la historia europea llevaron al
constituyente a contemplar el referéndum con recelo, por las posibilidades de
manipulación que presenta. Por eso las previsiones constitucionales son un numerus
clausus, incluso para el legislador orgánico, que está limitado a los supuestos
establecidos en la Constitución, sin poder incorporar nuevos supuestos.
Referéndum
es toda consulta al conjunto del cuerpo electoral en un determinado ámbito
territorial para que, de acuerdo con el procedimiento electoral[76],
se pronuncie a favor, en contra o en blanco, en relación con una cuestión
sometida a su consideración. No se trata, pues, de una cuestión puramente
nominativa, que nos llevaría al absurdo de poder establecer cualquier nuevo
tipo de consulta, no previsto en la Constitución, con las mismas
características materiales que las previstas en la Constitución como
referéndum, pero que no serían tales por no estar allí previstos con esa
naturaleza[77].
La
denominación de “consulta” es un intento de eludir los límites
constitucionales, en la medida en que denomina “consulta” a un instrumento de
participación con contenido material de referéndum pero que no está previsto en
la Constitución. Por su contenido material es un
referéndum, que solo puede ser el consultivo previsto en el artículo 92 de la
Constitución[78].
Por
parte de los defensores de la capacidad de la CA del País Vasco para regular la consulta
prevista en la Ley
vasca 9/2008, por no tratarse de un referéndum, se ha utilizado la inclusión en
algunas de las recientes reformas de los EA de disposiciones en las que se
prevé la capacidad de la CA
de convocar «consultas populares»[79].
Esta interpretación no es sostenible porque en los propios EA a que se hace
referencia se precisa que – además de quedar limitada esta posibilidad a los
ámbitos de competencia de la CA o de los Municipios respectivos – se trata de
«encuestas, audiencias públicas y cualquier otro instrumento de consulta
popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la
Constitución». Parece difícil de sostener que, tras los supuestos
explícitamente contenidos en la norma estatutaria, la inclusión de una cláusula
final abierta, excluido el referéndum, pretenda amparar la convocatoria de
consultas con un contenido materialmente identificable con el referéndum,
aunque no denominado como tal. Esta hipótesis, por lo demás, quedaría excluida
de acuerdo con una interpretación sistemática de las disposiciones
constitucionales y estatutarias. Y sin olvidar que las competencias de las CA
exigen un expreso título competencial en el correspondiente EA, de acuerdo con
lo establecido en los artículos 147 y 149.3 de la Constitución.
IV. – CONCLUSIONES
El
nacionalismo vasco lleva al frente del Gobierno vasco, ininterrumpidamente,
durante casi treinta años, desde el mismo momento en que nació la autonomía del
País Vasco. En 2001 el nacionalismo estuvo muy cerca de perder las elecciones
autonómicas y, con ello, muy probablemente, el poder. Cuando una gran parte del
propio nacionalismo empezaba a asumir la alta probabilidad de que ello
ocurriera, Juan José Ibarretxe, elegido para encabezar la candidatura a la
presidencia del Gobierno vasco por sus virtudes de gestor, de tecnócrata, salvó
en última instancia al nacionalismo de la derrota. Y lo hizo con un discurso de
resistencia nacionalista que abocaba a la «acumulación de fuerzas»
nacionalistas. Eso solo se podía hacer seduciendo al nacionalismo más radical,
vinculado políticamente a la organización terrorista ETA. Y ello exigía poner
en el centro del proyecto político el derecho de autodeterminación, del que siempre
había abominado el nacionalismo tradicional. Esta estrategia ha permitido al
nacionalismo vasco conservar el poder desde 2001 hasta ahora. Pero con una gran
debilidad, obligado a una alianza de partidos en la que el PNV ve diluida cada
vez más su identidad, y en la que, rompiendo la tradición profundamente
asentada en el partido, el lehendakari, presidente del Gobierno vasco, impone
la estrategia política. Al precio del bloqueo político de la CA y del creciente
desgaste del partido mayoritario del Gobierno[80].
Ello ha creado fuertes tensiones en el seno del partido nacionalista
mayoritario.
La
estrategia por el soberanismo ha tratado, fundamentalmente, de reproducir el
proceso político por el soberanismo puesto en práctica por los pequistas de
Québec. Pero tanto se ha obsesionado con ello que ha ido incapaz de ver y
analizar los problemas que la estrategia política por el soberanismo ha tenido
en Québec y aprender de aquella experiencia[81].
Una estrategia política por el soberanismo otorga al nacionalismo que la
protagoniza evidente fortaleza política frente al Estado, máxime si éste tiene
una sólida posición política en el territorio. Pero, por una parte, tiene el
problema de la manipulación que va inscrita en la estrategia, que la política
de la claridad y el TS canadiense pusieron al descubierto. Y por otra,
encuentra su mayor debilidad, en sociedades desarrolladas y complejas, como la
quebequesa y la vasca, en la pluralidad interna de la sociedad. Eso es lo que
se está poniendo de manifiesto en el País Vasco, en el que el plan Ibarretxe
encuentra una contestación interna que imposibilita que prospere, salvo como
estrategia de «acumulación de fuerzas». De la mima forma que en Québec, el País
Vasco del plan Ibarretxe acaba siendo impracticable incluso territorialmente.
No ya solo en sus pretensiones de irredentismo territorial. Incluso en la
propia CA del País Vasco el plan Ibarretxe provoca una fuerte fractura
territorial, cuya manifestación más extrema tiene lugar en la provincia de
Álava, con un fuerte sentimiento foralista de signo provincial, como ha
manifestado su parlamento provincial (Juntas Generales) pronunciándose en
contra del proyecto del presidente del Gobierno Vasco[82].
En contra de lo que pretenden dar a entender quienes apoyan la estrategia por
el soberanismo, su mayor debilidad está en el interior de la sociedad vasca.
Artículo publicado
en versión italiana: «Trasformazioni dello Stato autonomistico e riforma dello
Statuto del Paese Basco: tra rottura ed ‘accomodamento’ a convenienza», en Gambino, Silvio (ed.): Regionalismo e Statuti. Le riforme in Spagna
e in Italia, Giuffrè, Milano, 2008, (en
prensa) (publicado, igualmente, en la Revista telemática federalismi.it. Rivista di
diritto pubblico italiano, comunitario e comparato - www.federalismi.it -, Año VI, n.º 18, de 24/09/2008).
El texto se basa en
la intervención realizada en Cosenza el 24 de octubre de 2007 en el Seminario
sobre “La riforma degli Statuti regionali in Italia e delle Comunità autonome
in Spagna. Esperienze a confronto”, organizado por la Facoltà di Scienze
Politiche della Università della Calabria y dirigido por el Prof. Silvio Gambino. Las referencias han
sido actualizadas a 20 de julio de 2008.
La reforma del EA de Cataluña
ha sido aprobada por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio. Aunque no ha sido el
primer EA cuya reforma se aprueba en este proceso es, sin duda, el texto que
marca el punto de referencia para las reformas de los demás EA. Y ello, a pesar
de que, cronológicamente, el EA de la Comunidad Valenciana
fue aprobado antes del catalán mediante Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril.
Este condicionamiento se pone de manifiesto en el propio texto estatutario
valenciano: se incorpora una Disposición Adicional Segunda –la conocida como
‘cláusula Camps’, por el nombre del Presidente del Gobierno autonómico
valenciano, que la impulsó-, en la que se establece que la Comunidad Valenciana
«velará por que el nivel de autogobierno establecido en el presente Estatuto
sea actualizado en términos de igualdad con las demás Comunidades Autónomas»
(núm. 2), a cuyos efectos, «cualquier ampliación de las competencias de las
Comunidades Autónomas que no estén asumidas en el presente Estatuto o no le
hayan sido atribuidas, transferidas o delegadas a la Comunitat Valenciana
con anterioridad obligará, en su caso, a las instituciones de autogobierno
legitimadas a promover las correspondientes iniciativas para dicha
actualización». Con posterioridad se han aprobado la reforma del EA de las
Islas Baleares, por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero; la reforma
del EA de Andalucía, por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo; la reforma
del EA de Aragón, por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril-; y la
reforma del EA de Castilla-León, por la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre-. Han
decaído en su tramitación, al concluir la legislatura, las propuestas de
reforma de los EA de Canarias –que, en los primeros días de octubre de 2007, se
encontró con el escollo de la falta de acuerdo suficiente entre los partidos,
solicitando el Gobierno de la CA
su devolución a la Cámara autonómica-, y de la CA de Castilla-La Mancha.
El análisis de C. Viver que concluye en el ‘diagnóstico’
de la ‘autonomía de baja calidad’ ha aparecido en varios trabajos y textos;
así, vid. Aja Fernández, Eliseo y Viver Pi-Sunyer, Carles: “Valoración de
25 años de autonomía”, en Revista
Española de Derecho Constitucional, n.º
69, 2003, 69-113. Esa idea la transmite, de forma sintética pero muy operativa
en su texto “Finalmente, una amplia autonomía de baja calidad”, en el diario El País, 6 de septiembre de 2003. Estas
ideas han sido posteriormente desarrolladas en Viver i Pi-Sunyer, Carles: “La reforma de los Estatutos de
autonomía”, en Viver i Pi-Sunyer, Carles;
Balaguer Callejón, Francisco; Tajadura Tejada, Javier: La reforma de los Estatutos de Autonomía.
Con especial referencia al caso de Cataluña, CEPC, Madrid, 2005 (el texto
está también publicado en García Herrera, Miguel A. (coord.): El
Estado autonómico: Integración, solidaridad y diversidad, vol. II,
Colex-INAP, Madrid, 2005, 233 ss.). En cualquier caso, todo ello aparece en
el Informe sobre la reforma del Estatuto, Generalitat de Catalunya, Barcelona,
2003, documento clave en el proceso de reforma del EA de Cataluña, elaborado
por un grupo de expertos entre los que se encontraba también C. Viver, y que se realiza impulsado por
el informe de la Comisión
de estudio para la mejora del autogobierno, aprobado por el Pleno del
Parlamento de Cataluña el 17 de diciembre de 2002.
Las citas están extraídas de
su “Finalmente, una amplia autonomía de baja calidad”, pero aparecen,
igualmente, más desarrolladas, en los otros trabajos que se han citado.
Vid., en este sentido, Vilalta Ferrer, Maite: “La reforma del sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas”, en García Herrera, Miguel A. (coord.): El Estado autonómico…, cit.,
635 ss.
Una crítica a la
valoración hecha por C. Viver i
Pi-Sunyer se encuentra en De Carreras, F.: “Reflexiones…”, cit., 66 ss.
Cfr. Joan Saura: “¿Qué quiere Cataluña?”, en el
diario El País, 13 de mayo de 2005.
En el mismo sentido,
pueden verse las afirmaciones realizadas por Pasqual Maragall, entonces Presidente del Gobierno de la CA de Cataluña, en el Club Siglo XXI de Madrid en abril de 2005, a las que se refiere De
Carreras, F.:
“Reflexiones…”, cit., 53, nota 8.
Vid., en este sentido, p. e.,
Caminal, Miquel: El
federalismo pluralista. Del federalismo nacional al federalismo plurinacional, Paidós, Barcelona, 2002, se ha
hablado de «hechos diferenciales» para referirse a las peculiaridades de
algunas CA que, a juicio, especialmente, de los partidos nacionalistas de las
mismas, les otorgarían legitimidad para disfrutar de una mayor autonomía. La
interpretación mayoritaria ha circunscrito lo «hecho diferencial» a las
diferencias que vendrían exigidas por la exitencia material de peculiaridades
distintivas en algunas CA (lengua distintiva, insularidad, etc.), lo que no
satisface la pretensión nacionalista de un “hecho diferencial” político: sobre
esta cuestión, vid., significativamente, Balaguer
Callejón, Francisco: “Los hechos diferenciales y la evolución del Estado
autonómico”, en Pérez Calvo,
Alberto (ed.): Estado, nación y soberanía
(Problemas actuales en Europa), Senado,
Madrid, 2000, 85-102; Corcuera Atienza,
Javier: “Hechos diferenciales y compromios apócrifos”, íbid., 103-128.
Esto es algo que viene
ocurriendo, de forma muy destacable, en relación con la cuestión de las lenguas.
Vid., en este sentido, mis trabajos “Las lenguas oficiales entre Constitución y
Comunidades Autónomas: ¿desarrollo o transformación del modelo
constitucional?”, en Revista Española de
Derecho Constitucional, n.º
79, 2007, 83-112, así como “Las lenguas oficiales en las reformas
estatutarias”, en López Basaguren,
Alberto y otros: Las lenguas oficiales en
las reformas estatutarias, CEPC, Madrid, 2008, 9-117 (en prensa).
A lo que habría que añadir,
cuando meno, las cuestiones relativas al desarrollo del modelo constitucional
de lenguas oficiales, que, a mi juicio, como he tratado de poner de manifiesto
en la bibliografía referida, plantean importantes problemas de conciliación con
la
Constitución. Sobre los problemas relativos a las reforma
estatutarias, vid., en general, la consideraciones de Solozábal Echavarria, Juan José y de García Herrera, Miguel Angel: “Balance de las recientes
reformas estatutarias”, en XXV
Aniversario de la
Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen
Foral de Navarra, Parlamento de Navarra, Pamplona, 2008, respectivamente, 103 ss. y 125 ss.
Esto es algo que ya ocurrió,
como he señalado, en los primitivos EA. En lo que hace referencia al EA del
País Vasco, el más llamativo en este ámbito, así se preveía, p. e., la
existencia de una policía autonómica, competencias educativas en todos los
niveles y grados o, muy significativamente, el propio sistema de financiación,
conocido como “Concierto Económico”. La incorporación de disposiciones de este
tenor es utilizada, en el procedimiento de aprobación de la correspondiente ley
estatal, como una exigencia de respeto del “pacto estatutario”; en caso de que
el legislador estatal no acepte incorporar la interpretación que del mencionado
pacto realizan las fuerzas políticas que impulsaron su introducción en el EA
(la mayor parte de las veces, fuerzas políticas nacionalistas, radicadas
exclusivamente en el territorio de la
CA) es considerado por éstas como una violación de aquél. En
el País Vasco este ha sido uno de los elementos utilizados por el nacionalismo
para deslegitimar el EA.
Cfr. Viver i Pi-Sunyer, C.: “La reforma de los Estatutos…”, cit.,
12 ss. En este sentido, Balaguer
Callejón, Francisco: “Comentario a ‘La reforma de los Estatutos de
autonomía’ de Carles Viver i Pi-Sunyer”, en Viver i Pi-Sunyer, C.; Balaguer
Callejón, F.; Tajadura Tejada,
J.: La reforma de los Estatutos de
Autonomía…, cit., 41, aún más claramente, afirma
que «la opción por racionalizar el Estado Autonómico resolviendo sus problemas
estructurales no tiene más que un camino posible: la reforma constitucional».
En todo caso, hay que tener en cuenta que la reforma de la Constitución que
planteó el Gobierno, sobre la base de un Informe del Consejo de Estado, era muy
limitada: vid.; y, sobre ello, Rubio Llorente, Francisco: “La propuesta del
Consejo de Estado sobre la reforma del Estado autonómico”, en XXV Aniversario de la Ley Orgánica de
Reintegración y Amejoramiento…, cit.,
85 ss.
Vid. Muñoz Machado, Santiago: “El mito del Estatuto-Constitución y
las reformas estatutarias”, en Informe de
las Comunidades Autónomas 2004, Instituto de Derecho Público, Barcelona,
2005, 731 ss.
El propio Viver i Pi-Sunyer, C.: “La reforma de
los Estatutos…”, cit., 18, reconoce que el “blindaje”
estatutario de las competencias es un “imposible jurídico”. En el mismo
sentido, Tornos Más, Joaquín:
“Valoración general” al Informe de las
Comunidades Autónomas 2005, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2006,
19 ss., afirma que el ‘blindaje de las competencias’ es una «imagen muy
plástica pero carente de sentido jurídico», porque difícilmente puede
comprenderse «cómo las normas de un Estatuto, subordinado por definición a la
Constitución, y susceptibles de ser declaradas nulas por el Tribunal
Constitucional (TC), pueden considerarse blindadas. Incluso sin producirse tal
nulidad, es indudable que el TC deberá interpretar los nuevos preceptos
estatutarios y que lo hará según el método de interpretación “conforme a la
Constitución”, y no al revés. Por tanto, el detallismo de las competencias
estatutarias deberá enfrentarse a las categorías generales de la Constitución,
y padecerá la “motorización” de las normas estatales y comunitarias sin que el
Estatuto pueda ser un escudo frente a ellas».
Vid., sobre esta cuestión, Montilla Martos, José A.: “Los
elementos formales en el proceso de producción normativa de lo báico”, en Revista Española de Derecho Constitucional,
n.º 68, 2003, 89-120.
Vid. Ortega, Luis: “Legislación básica y
Estatutos de autonomía”, en Ortega,
Luis; Solozabal Echevarria, Juan
J.; Arbós Marín, Xavier: Legislación básica y Estatutos de autonomía, CEPC, Madrid, 2006, esp. 55 ss. En el
mismo sentido, Solozabal Echevarria,
Juan J.: “La noción estatutaria de la legislación básica como pretexto”, ibíd., 67
ss.; De la Cuadra Salcedo
Janini, Tomás: “¿Es el Estatuto de autonomía una norma
capaz de modular el alcance de la legislación básica del Estado?”, en Revista española de Derecho Constitucional, n. 72, 2004, 135-161. Sobre loos
efectos de las nuevas disposiciones estatutarias en la delimitación de lo
básico, vid. Montilla Martos,
José A.: “La legislación básica tras las reformas estatutarias”, en Revista Española de Derecho Constitucional,
n.º 78, 2006, 105-150.
Vid. Balaguer Callejón, Francisco: “La
financiación de las Comunidades Autónomas y la constitucionalización del Estado
autonómico”, en García Herrera, Miguel A. (coord.): El
Estado autonómico…, cit., vol. I,
607.
Vid. Tornos Más, J.: “Valoración general”,
en Informe 2005, cit., 19 ss., quien afirma que la reforma de la financiación será
lo más difícil del debate. Obre la imposibilidad de siseños unilaterales, desde
los EA, del sistema de financiación, vid. García
Ruíz, José Luis y Girón Reguera,
Emilia: “La financiación autonómica: ¿competencia constitucional o
estatutaria?”, en Revista Española de
Derecho Constitucional, n.º 75,
2005, 33-58.
Esta es la tesis en
la que viene insistiendo en los últimos tiempos, en artículos de prensa, Javier
Pérez Royo; vid., p. e., su
artículo titulado “Hay que encontrar una salida”, en el diario El País, de 13 de octubre de 2007.
Vid. Tornos Más, J: “Valoración general”, en
Informe 2005, cit., quien afirmaba a finales de 2005: «En definitiva, las reformas estatutarias
obligan a reflexionar de nuevo sobre el devenir del modelo de organización
territorial, y sobre la disyuntiva de seguir avanzando a golpe de impulso
autonómico en un marco constitucional claramente desdibujado y dominado todavía
por el principio dispositivo, o afrontar una reforma del texto constitucional
que permita definir un sistema general a partir de la experiencia de los
últimos 25 años. Una reforma mucho más ambiciosa que la actualmente prevista
por el Gobierno para esta legislatura, y que permita definir un modelo de
organización territorial que consolide el autogobierno de las Comunidades
Autónomas, y por tanto un Estado plural pero también eficaz y garante de la
igualdad y de la solidaridad». Este mismo autor, en las conclusiones al Informe 2006 -Tornos Más, Joaquín: “Valoración general”, en Informe sobre las Comunidades Autónomas 2006, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2007, - afirma, en la
misma dirección: «Al
finalizar el año 2006 la sensación generalizada es de incertidumbre. El sistema
autonómico que se puso en marcha tras la Constitución de 1978 y que se reformó
de forma consensuada en 1992
ha iniciado un nuevo proceso de reforma a impulso de las
Comunidades Autónomas cuyo horizonte final no se vislumbra con claridad. La
incertidumbre deriva de la existencia de modelos iniciales diferentes, de la
impugnación del Estatuto catalán ante el Tribunal Constitucional, y de la no
generalización del proceso de reformas. Dentro de este panorama incierto cabe
aventurar que si el modelo catalán no es desautorizado de forma general por el
Tribunal Constitucional, será este modelo el que terminará por imponerse. Si
esto es así, entonces deberá acometerse la tarea de construir un sistema
coherente que permita el correcto funcionamiento del Estado en su conjunto».
Vid. el Acuerdo
sobre el sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de
la Unión Europea
y el Acuerdo sobre la
Consejería para Asuntos autonómicos en la representación
Permanente de España ante la Unión Europea
y sobre participación de las Comunidades Autónomas en los Grupos de Trabajo del
Consejo de la
Unión Europea, ambos de 9 de diciembre de 2004. Los textos
pueden consultarse en el sitio web del Ministerio para las Administraciones
Públicas (http://www.map.es/documentacion/politica_autonomica/Cooperacion_Autonomica/CCAA_Asunt_Europeos).
La bibliografía en la materia
es relativamente extensa. En todo caso, en la línea del texto, vid. Corcuera Atienza, Javier y García Herrera, Miguel A.: Los derechos históricos de los territorios
forales, CEPC, Madrid, 2003, con amplias referencias bibliográficas. Hay
que indicar, sin embargo, como ya pusiera de relieve Corcuera Atienza, Javier: “La constitucionalización de los
derechos históricos: fueros y autonomía”, en Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 11, 1984, 9-38, que uno de los argumentos más importantes
utilizados por el nacionalismo vasco para propugnar la abstención en el
referéndum de ratificación de la Constitución en 1978 radicó en la supuesta falta
de aceptación de la concepción nacionalista del significado de los derechos
históricos en la
Constitución, concepción que, sin embargo, se ha impuesto en
el desarrollo del sistema autonómico vasco dando lugar a un régimen con
especialidades de gran significación. Vid., igualmente, Corcuera Atienza, Javier: “Consecuencias y límites de la
constitucionalización de los derechos históricos de los territorios forales”,
en Revista Española de Derecho
Constitucional, n.º 69, 2003,
237-270.
Sobre esta cuestión, referida
al País Vasco, puede verse, Corcuera
Atienza, Javier: Política y
Derecho en el País Vasco, CEC, Madrid, 1995; más recientemente, en relación
con el proceso de reforma estatutaria catalana, vid. De Carreras, F.: “Reflexiones…”, cit., 43 ss.
Sobre esta cuestión vid. López Basaguren, Alberto: “El Concierto
Económico y la financiación de la Comunidad Autónoma del País Vasco entre mito y
realidad”, en García
Herrera, Miguel A. (coord.): El Estado autonómico…, cit., vol. I, 619 ss. La aceptación de
la interpretación nacionalista del sistema de Concierto económico ha sido tal
que, para ello, se ha debido producir, de hecho, una alteración de las fuentes
del Derecho, transformando la Ley
(del Estado) que regula el Concierto económico en una Ley paccionada (pactada), no ya políticamente,
sino jurídicamente, situándola en un
plano similar al de los EA del artículo 151, sin que ello venga determinado –en
contra de lo que ocurre con estas últimas normas- en la Constitución. Así, la Ley de Concierto Económico –y la Ley de Cupo, en la que se
fijan los criterios de determinación de la cuantía que tiene que aportar la CA del País Vasco –cuyas
Diputaciones provinciales recaudan la práctica totalidad de los impuestos- al
Estado en concepto de competencias no asumidas por la CA es una ley de artículo
único, que solo puede ser aprobada o rechazada, pero no enmendada, en el
trámite parlamentario ante las Cortes Generales, y cuya propuesta de aprobación
o modificación exige el previo acuerdo entre los representantes del Estado y de
la CA en su contenido.
Vid. Vilalta
Ferrer, M.: “La reforma…”, cit.
El PNV, partido nacionalista
mayoritario, que a pesar de haber sufrido una importante escisión en 1986, ha permanecido
ininterrumpidamente al frente del Gobierno de la CA durante los casi treinta años de autonomía,
nunca ha superado un apoyo electoral del 30%. Distintas circunstancias le han
permitido, sin embargo, gobernar mucho tiempo con una mayoría absoluta, en la práctica. A
principios de los años noventa el PNV sintió que su posición tenía una fragilidad
que no se correspondía con su ejercicio del poder y consideró necesario
intentar la “acumulación de fuerzas” nacionalistas, lo que significaba tratar
de apoderarse del voto nacionalista radical en manos de Herri Batasuna (HB), el
movimiento político vinculado a la organización terrorista ETA, que venía
obteniendo entre un 10% y un 15% de los votos. Al mismo tiempo, se produjo una
concertación entre los dos partidos mayoritarios no nacionalistas, de
implantación en toda España (Partido Socialista y Partido Popular) que puso en
peligro el mantenimiento del nacionalismo en el gobierno autonómico. El terror
provocado en el nacionalismo por la cercanía de la derrota fue el pistoletazo
de salida de la nueva estrategia por el soberanismo del PNV y del Presidente
del Gobierno vasco, Juan José Ibarretxe.
Ya he indicado más arriba que
J. Saura cifraba en “más de
noventa” las competencias que estarían pendientes de transferencia a Cataluña.
Cfr. Boletín Oficial del Parlamento Vasco, IV.ª Legislatura, n.º 94, de
9 de julio de 1993, 6072 ss.
Cfr. Boletín Oficial del Parlamento Vasco, IV.ª Legislatura, n.º 122, de 4 de marzo de 1994, 8330 ss.
Cfr. Boletín Oficial del Parlamento Vasco, V.ª Legislatura, n.º 40, de 17 de octubre de 1995, 1860 ss.
Es sintomático, en este
sentido, que en el documento más importante de los elaborados en este ámbito
sobre el diagnóstico de los principales problemas del sistema autonómico (el
catalán Informe sobre la reforma del
Estatuto, cit., 21 ss.) el
problema de las transferencias pendientes no merezca atención alguna.
Por otra parte, en algunos
casos, lo que se ha producido es un rechazo por parte de la CA de la transferencia, por no
estar de acuerdo en su valoración o en su delimitación, como sucede en el País Vasco
con la transferencia de las políticas activas de empleo.
En algunos casos, la falta de
transferencia no ha impedido el desarrollo por parte de la CA de políticas propias. En el
País Vasco es el caso, por ejemplo, de la competencia en materia de investigación
científica y técnica; competencia que, en todo caso, exige una interpretación
del ámbito que deja a la CA
la reserva de la competencia al Estado en la materia contenida en el artículo
149.1 de la Constitución. En estos casos el mayor problema ha
sido el relativo a la financiación del ejercicio de las competencias no
transferidas.
Cfr. Boletín Oficial del Parlamento Vasco, VII.ª Legislatura, de 2001.
Cfr. Boletín Oficial del Parlamento Vasco, VII.ª Legislatura, n.º 55, de
19 de julio de 2002.
«…con carácter urgente y en
un plazo no superior a dos meses…»: cit., 5275.
En sesión plenaria de 15 de
febrero de 1990, el Parlamento Vasco aprobó una “Proposición no de Ley sobre el
derecho de autodeterminación del Pueblo Vasco” (Boletín Oficial del
Parlamento Vasco, III Legislatura, n.º B-IV-134-135, de 26.2.1990), en la
que se afirma que el Pueblo Vasco «tiene el derecho a la autodeterminación»,
derecho que «reside en la potestad de sus ciudadanos para decidir libre y
democráticamente su estatus político, económico, social y cultural, bien
dotándose de un marco político propio o compartiendo, en todo o en parte, su
soberanía con otros pueblos». Tras ello, se añadía que el Estatuto de Autonomía
«resultado de un pacto refrendado libremente por la ciudadanía vasca,
constituye un punto de encuentro de su voluntad mayoritaria y el marco jurídico
del que la sociedad vasca se dota en un determinado momento histórico para
acceder al autogobierno y regular la convivencia pacífica, representando, en
consecuencia, la expresión legítima de la propia voluntad del Pueblo Vasco. En
tal sentido, la estrategia estatutaria y la profundización en el autogobierno a
través del pleno y leal desarrollo de todos y cada uno de los contenidos del
Estatuto representan para los ciudadanos vascos el marco válido para la
resolución progresiva de los problemas de la sociedad vasca, así como para
avanzar en la construcción nacional de Euskadi». Este acuerdo fue un punto de
encuentro entre nacionalistas y socialistas sobre la base de la comprensión del
derecho de autodeterminación en el ámbito interno, de forma que se reconducía
al EA, como manifestación de ese derecho y como marco para el planteamiento de
cualquier pretensión política.
En el acuerdo se incluirá una
referencia que se reiterará continuamente en el futuro, en el sentido de que, a
pesar de considerar que el pueblo vasco está integrado no solo por la CA del País Vasco, sino también
por Navarra y por el País Vasco francés, el ejercicio del derecho de
autodeterminación se hará «respetando la voluntad de los ciudadanos y
ciudadanas de cada ámbito político en el que éste (el pueblo vasco) se articula».
Según establece el artículo
132 del Reglamento del Parlamento Vasco, «(a)l comienzo del primer periodo
anual de sesiones el Pleno (del Parlamento) celebrará un debate sobre política
general del Gobierno», en el que no habrá votación alguna. Por ello, todos los
años, en el mes de septiembre se celebra el debate de política general; una
especie de debate sobre el “estado de la Comunidad Autónoma”,
que, en los últimos años, se ha convertido en la cita obligada de la exposición
de las diferentes “entregas” que han integrado la propuesta política del
Presidente del Gobierno del País Vasco.
Vid. Diario de Sesiones. VII
Legislatura, n.º 41, sesión de 27 de septiembre de 2002. Los documentos
parlamentarios están accesibles en el sitio web del Parlamento Vasco (http://parlamento.euskadi.net/).
El terrorismo practicado por
ETA se ha cebado en esta etapa, muy especialmente, en los sectores políticos y
sociales no nacionalistas (la estrategia adoptada por ETA para “socializar el
sufrimiento”), persiguiendo a los integrantes de los partidos no nacionalistas
en todos sus estratos, con especial ensañamiento en los modestos representantes
políticos locales, así como en periodistas y protagonistas de la opinión
pública que no comparten la estrategia nacionalista y en jueces. Pero la estrategia
de ETA no está subordinada a la estrategia por el soberanismo del nacionalismo
institucional o democrático.
Cfr. Disposición Adicional
primera de la Constitución, a la que ya se ha hecho referencia más arriba, con
indicaciones bibliográficas.
La Disposición Adicional del Estatuto de Autonomía
del País Vasco establece: «La aceptación del régimen de autonomía que se
establece en el presente estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los
derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia,
que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que disponga el ordenamiento
jurídico».
Acuerdo ya citado más arriba:
vid. nota n.º 37.
Vid. Diario de Sesiones. VII
Legislatura, n.º 73, sesión de 26 de septiembre de 2003.
La Propuesta fue publicada
en el Boletín Oficial del Parlamento Vasco. VII Legislatura, n.º 115, de
7 de noviembre de 2003.
La propuesta fue aprobada en
el Pleno celebrado el 30 de diciembre de 2004 por 39 votos a favor y 35 en
contra. El grupo parlamentario “Sozialista Abertzaleak”, brazo político de la
organización terrorista ETA, a pesar de haber presentado una enmienda a la
totalidad contra la propuesta – que fue rechazada – se dividió sus seis votos
en la forma en que explicó su portavoz, el Sr. Otegi: «Por eso, lo que vamos a hacer es: tres votos que sí a
Euskal Herria, que sí a la autodeterminación, y que sí a un gran acuerdo que
permita abrir las puertas a un proceso de superación del conflicto, y vamos a
decir que no, otra vez, a los errores de hace veinticinco años»: vid. el debate
parlamentario en Parlamento Vasco. Diario
de Sesiones. VII.ª Legislatura, n.º 114, de 30 de diciembre de 2004. Contra
esta propuesta se interpuso recurso de inconstitucionalidad por parte del
Presidente del Gobierno, cuya admisión a trámite fue rechazada por el TC
mediante Auto del Pleno (ATC 135/2004, de 20 de abril de 2004).
Cfr.
Dictamen del TS de Canadá en el Renvoi rélatif à la sécession du Québec, de 20 de agosto de 1998. Sobre éste pueden verse los
comentarios de Costantinesco, Vlad
en Civitas Europa, n.º
2, 1999, 201-230, así como Woehrling,
Jose: “El juicio del Tribunal Supremo de Canadá sobre la eventual secesión de
Quebec”, en Revista Vasca de
Administración Pública, n.º 54, 1981, 405 ss.
La característica básica del
procedimiento de reforma del Estatuto de Autonomía vigente radica en que la
propuesta debe ser aprobada inicialmente por el Parlamento Vasco y,
posteriormente, por las Cortes Generales, siendo, en su caso, sometida
ulteriormente a referéndum del cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma.
Una afirmación similar, que ubicaba la propuesta en el marco
del procedimiento de reforma del Estatuto, se contiene en el documento
presentado en el debate parlamentario de septiembre de 2003, en el que se
señala que la legitimidad del Gobierno Vasco para presentar la propuesta se
fundamenta en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía.
La misma afirmación se
contiene en el documento presentado en el debate parlamentario de septiembre de
2003.
La subversión del
procedimiento se produce al sostener que, de no alcanzarse un acuerdo con el
Estado, la propuesta aprobada por mayoría absoluta del Parlamento Vasco sería
sometida a referéndum del electorado de la CAPV, contrariando, así, la previsión estatutaria
-que se fundamenta, a su vez, en el procedimiento de aprobación de los
Estatutos de Autonomía establecido en el artículo 151.2 de la Constitución-,
según el cual el proyecto de Estatuto o de reforma del mismo solo será sometido
a referéndum una vez aprobada por las Cortes Generales. La pretensión de
alterar el procedimiento de aprobación de la propuesta de nuevo Estatuto Político
y su significado se aclaran, finalmente, a la luz de lo previsto en el texto
articulado aprobado en abril de 2004, como se verá enseguida.
Sobre esta propuesta, en la
línea del texto, vid. López Basaguren, Alberto:
“Les nouveaux détours du principe des nationalités? Autour de la proposition de
‘nouveau statut politique’ pour le Pays Basque”, en Civitas Europa, n.º 12,
2004, 79 ss.; Corcuera Atienza,
Javier: “Les présupposés de la proposition de statut politique de la Communauté d’Euskadi.
Legitimité vs. legalité”, ibíd., 13
ss.; García Herrera, Miguel
Angel: “Démocratie, État et Union européenne dans la proposition de statut
politique pour la
Communauté d’Euskadi”, ibíd., 45 ss.; Pérez Calvo, Alberto: “La construction démocratique d’un
peuple et la proposition de statut politique de la Communauté du Pays
Basque (La légitimité démocratique prétendue et non atteinte du plan
Ibarretxe)”, ibíd., 105 ss.; Solozábal Echavarría, Juan José:
“Algunos problemas constitucionales del plan Ibarretxe”, en Cuadernos de Alzate, n.º 28, 2003, 111
ss.; Bilbao Ubillos, Juan María:
“Construyendo el ámbito vasco de confusión”, ibíd., 83 ss.; Vírgala Foruria, Eduardo: “El proyecto
Ibarretxe: independentista, antidemocrático, inconstitucional”, en Cuadernos de Alzate, n.º 29, 2003, 57 ss.
En efecto, el Preámbulo
afirma: «El pueblo vasco tiene derecho a decidir su propio futuro, tal y como
se aprobó por mayoría absoluta el 15 de febrero de 1990 en el Parlamento Vasco,
y de conformidad con el derecho de autodeterminación de los pueblos, reconocido
internacionalmente, entre otros, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales». Asentándose en ese fundamento, los ciudadanos vascos manifiestan
su voluntad de «formalizar un nuevo pacto político para la convivencia», que se
materializa en «un nuevo modelo de relación con el Estado español, basado en la
libre asociación y compatible con las posibilidades de desarrollo de un Estado
compuesto, plurinacional y asimétrico».
Aunque no se va a entrar en
este trabajo a un análisis material de la distribución competencial, para
precisar los aspectos en los que contradice a la lista de reserva estatal de la
Constitución, sí tiene interés, sin embargo, recordar que, de esta forma, se
pretende reproducir un episodio ya vivido en el periodo republicano, en el que
por parte de la “minoría vasco-navarra” – alianza entre nacionalistas y
tradicionalistas - se pretendió imponer un proyecto de Estatuto – el conocido
como Proyecto de “Estatuto de Estella” –, antes incluso de proclamada la
Constitución republicana (1931), que terminó no solo en un rotundo fracaso,
sino que generó una gran frustración política, retrasando significativamente la
aprobación del Estatuto de Autonomía del País Vasco.
En efecto, el artículo 43.1
de la Propuesta
de Estatuto establece que «corresponderá a la Comunidad de Euskadi
ejercer en su ámbito territorial la potestad legislativa en todas aquellas
políticas públicas y ámbitos competenciales no atribuidos expresamente al
Estado en el presente Estatuto».
El artículo 155 de la
Constitución prevé lo que se conoce como “ejecución forzosa” por parte del
Estado, consistente en un sistema de garantía ante el incumplimiento por parte
de las Comunidades Autónomas de «las obligaciones que la Constitución u otras
leyes le(s) impongan», o cuando actuaren de forma que «atente gravemente al
interés general de España», en cuyo caso el Gobierno procederá a hacer un
requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en caso de no ser atenido,
con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, «podrá adoptar las medidas
necesarias para obligar a aquella(s) al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la protección del mencionado interés general»; a estos
efectos, el Gobierno «podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las
Comunidades Autónomas».
Así, el número 3 del artículo
16 prevé el establecimiento de un «nuevo conflicto negativo de competencias»
ante el Tribunal Constitucional para los supuestos en que el Gobierno del
Estado se declare «incompetente para ejercitar las atribuciones que le
confieren la Constitución o las Leyes en relación a la Comunidad de Euskadi».
Por su parte, el número 4 del mismo artículo prevé el establecimiento de un
nuevo procedimiento específico para el País Vasco «al objeto de dirimir la
afectación al autogobierno vasco de las Sentencias recaídas en procesos en los
que no hayan sido parte», cuyo objeto consiste en que «el Tribunal de
Conflictos Euskadi-Estado resuelva sobre la producción de efectos por la Sentencia en el ámbito
de la Comunidad
de Euskadi».
El número 5 del artículo 16
de la Propuesta
de Estatuto establece que, en los procedimientos constitucionales en los que
sean parte las Instituciones vascas «se garantizará de modo singular el
principio de equilibrio entre poderes», de lo que se deriva el efecto de que no
será aplicable a la impugnación por el Gobierno del Estado de las normas y
actos adoptados por las instituciones de la “Comunidad de Euskadi”
la suspensión de las mismas prevista en el artículo 161.2 de la Constitución. Esta disposición constitucional
establece que la impugnación por el Gobierno del Estado ante el TC de las
disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades
Autónomas «producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida,
pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no
superior a cinco meses». Esta disposición ha sido desarrollada por los
artículos 76 y 77 de la LOTC.
El Congreso de los
Diputados, en sesión plenaria celebrada el 1 de febrero de 2005, rechazó la
toma en consideración de la
Propuesta de nuevo Estatuto Político para el País Vasco por
344 votos a favor de rechazar la toma en consideración para su tramitación, 29
en contra y 2 abstenciones: vid. el debate en Congreso de los Diputados. Diario de Sesiones. Pleno y Diputación
Permanente, año 2004, VIII
Legislatura, n.º 65, de 1 de febrero de 2005, 3088 ss.
Las elecciones
autonómicas tuvieron lugar el mismo 2005. La coalición PNV-EA
–liderada por el presidente del gobierno autonómico- sufrió un fuerte desgaste
de votos en comparación con las elecciones deliradas en 2001, aunque, en
coalición con sus tradicionales socios de gobierno pudo constituir un gobierno
de precaria mayoría.
El presidente del Gobierno
vasco afirmó que la ciudadanía vasca podrá, en esta fecha, «acudir a las urnas,
bien para refrendar mediante ‘consulta ratificadora’, con validez jurídica, un
Pacto Político que hayamos alcanzado con el Estado. O bien, para realizar una
‘consulta habilitadora’ que traslade un mandato imperativo a todas las partes,
ETA, Gobierno español y partidos políticos vascos, con el objetivo de
desarrollar un doble proceso de diálogo y negociación que desemboque en el
final de la violencia y en la solución del conflicto de normalización política
en un tiempo fijado. En este segundo caso, soy plenamente consciente – afirmó –
de que esta consulta habilitadora a la sociedad vasca no será jurídicamente
vinculante, pero tendrá indudable validez política, social y democrática».
Se trata de una
fecha simbólica, pues es el aniversario de la celebración del referéndum de
ratificación del EA actualmente vigente, así como de la Ley de 1839 por la que se
procedió a “confirmar” los fueros de las provincias vascongadas y de Navarra,
«sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía», que
el nacionalismo ha interpretado como Ley de abolición de los Fueros, a pesar de
que esta interpretación plantea serios problemas, en especial en el caso de
Navarra.
Este “referéndum resolutivo”,
tanto en el supuesto de acuerdo con el Estado como de desacuerdo, constituiría,
de acuerdo con lo expresado por el Presidente del Gobierno vasco, la plasmación
del «ejercicio del derecho a decidir libremente nuestro futuro».
Las elecciones a
Cortes Generales celebradas en 2008 revalidaron la mayoría parlamentaria del
Partido Socialista (PS), encabezado por J. L. Rodriguez
Zapatero, aún sin obtener mayoría absoluta en el Congreso de los
Diputados. En la CA
del País Vasco el PS obtuvo un notable triunfo electoral, con el 38,85% de los
votos y 9 Diputados, frente al 27,61% de los votos y 6 Diputados del PNV –
Partido Nacionalista Vasco – y el 18,87% de los votos y 3 Diputados del PP –
Partido Popular –. Los pequeños partidos que integran o apoyan la coalición de
gobierno en la CA
del País Vasco obtuvieron resultados modestos, sin lograr representación
parlamentaria: EA – Eusko Alkartasuna – el 4,54% de lo votos, IU – Izquierda
Unida – el 4,55% y Aralar el 2,71%. Con ello, el bloque nacionalista (PNV-EA)
confirmaba una fuerte pérdida de votos, que ya se había manifestado en las
elecciones locales celebradas en 2007.
Cfr. Ley vasca 9/2008, de 27
de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de
recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma
del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la
paz y la normalización política: vid. Boletín
Oficial del País Vasco, n.º 134, de 15 de julio de 2008.
Además, tiene una
extensa Disposición Adicional en la que se regula el procedimiento de
realización de la consulta – ya las subvenciones a recibir por los grupos
políticos para la campaña – en la que se reconduce a la legislación en materia
electoral, con utilización de la administración electoral y del procedimiento
electoral.
Las preguntas son las
siguientes: «a) ¿Está Usted de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado
de la violencia si previamente ETA manifiesta de forma inequívoca su voluntad
de poner fin a la misma de una vez y para siempre?; b) ¿Está Usted de acuerdo
en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un proceso de negociación
para alcanzar un Acuerdo Democrático sobre el ejercicio del derecho a decidir
del Pueblo Vasco, y que dicho Acuerdo sea sometido a referéndum antes de que
finalice el año 2010?».
Contra la Ley vasca de la consulta se
han interpuesto el Recurso de Inconstitucionalidad n.º 5707-2008, promovido por
el Presidente del Gobierno, quien ha invocado el artículo 161.2 de la
Constitución, quedando suspendida la vigencia de la Ley -que deberá ser ratificada
o levantada por el TC en el plazo máximo de cinco meses-, así como el Recurso
de Inconstitucionalidad 5748-2008, promovido por más de cincuenta Diputados del
Grupo Popular del Congreso: cfr. Boletín
Oficial del Estado, n.º 173, de 18 de julio de 2008.
En relación con estos
problemas, vid. Consejo de Estado.
Dictamen n.º 1.119/2008, de 3 de julio de 2008, relativo a la pretensión
del Presidente del Gobierno de interponer recurso de inconstitucionalidad
contra la Ley
vasca de la consulta.
En el Acuerdo del Gobierno
por el que se remite al Parlamento el Proyecto de Ley la justificación del
recurso al procedimiento de “lectura única” se fundamenta en que «el presente
proyecto de ley tiene una naturaleza ciertamente singular y novedosa, tanto por
su contenido como por el fundamento último y único de la
intervención parlamentaria que no es otro sino autorizar o desautorizar la
convocatoria que propone el Lehendakari o, por extensión, el Gobierno. Además,
debe resaltarse la simplicidad en su enunciación y contenido (un único
artículo) dado que se limita a convocar la consulta, recogiendo el texto de la
decisión objeto de la misma, las preguntas que se van a realizar a los
electores, y la fecha para su celebración (…) A la naturaleza y sencillez del
proyecto se añaden otras razones de carácter extraordinario que aconsejan su
tramitación por lectura única sin la previa autorización de la Cámara, razones tales como el hastío de la
sociedad vasca que ve como día tras día se impide la utilización de las vías
exclusivamente políticas y democráticas para alcanzar la normalización política
o la actual situación de bloqueo que preside la relación entre la Comunidad Autónoma
del País Vasco y el Estado español, un contexto que sólo puede ser desbloqueado
de manera inmediata y sin mayor dilación a través del recurso, con carácter
extraordinario, a un instrumento democrático como es recabar la opinión de la
ciudadanía y poner en manos de la sociedad vasca la apertura de un proceso para
abordar el fin definitivo de la violencia y la solución del conflicto
político».
En este sentido, se ha
criticado, en primer lugar, que, en contra de lo expresamente afirmado por el
presidente del Gobierno Vasco, de forma reiterada, en sus comparecencias
parlamentarias en las que expuso su plan, de que la consulta solo se celebraría
«en ausencia de violencia» y tras lograr un amplio acuerdo en la sociedad
vasca, ha seguido adelante con su plan a pesar de la persistencia de la
actividad terrorista de ETA, que persigue directamente, de forma muy especial,
a los integrantes de los partidos que se oponen a su plan, y sin consenso sobre
sus pretensiones. Y, en segundo lugar, el contenido de la pregunta, que, en
contra de lo que reiteradamente afirmaba – y sigue afirmando – el presidente
del Gobierno vasco, no condena la actividad terrorista de ETA, lo que hubiese
dificultado que la iniciativa prosperase.
Y lo hubiera sido la consulta
actual en caso de que hubiese existido acuerdo con el Estado; lo que indica la
identidad de unas y otras, a pesar de recurrir a denominaciones diferentes.
En la concepción del
Presidente del Gobierno vasco el proceso político sería muy sencillo, tal y
como manifestó en el debate parlamentario: «De esta forma, una vez celebrada la
consulta de ratificación del pacto alcanzado con el Estado o, en su caso, la
consulta habilitadora, y si esta es positiva, la siguiente fase natural es que
todas las partes implicadas se sientan obligadas democráticamente a dar los
pasos correspondientes para iniciar un proceso de solución».
Por
un lado, ETA estaría obligada por decisión popular a realizar una manifestación
inequívoca, creíble y demostrable, de su voluntad para poner fin a la lucha
armada y, en consecuencia, el Gobierno español y ETA abrirían una mesa de
diálogo para dilucidar todos los aspectos relacionados con el fin definitivo de
la violencia. Por otro lado, todas las fuerzas políticas vascas, sin
exclusiones, estarían comprometidas a poner en marcha una mesa de negociación
política para alcanzar, en un plazo fijado de antemano, un Acuerdo de
Normalización Política sobre el derecho a decidir del Pueblo Vasco, las
relaciones de territorialidad y, por supuesto, todas aquellas cuestiones que
los partidos consideren de interés, que a continuación sería sometido a
referéndum resolutivo.
En efecto, el
artículo 92 de la Constitución establece: «1. Las decisiones políticas de especial
trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los
ciudadanos. 2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del
Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los
Diputados. 3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de
las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución».
Vid. la remisión a la
legislación electoral y la regulación del procedimiento contenida en los artículos
11 y siguientes de la LO
2/1980 y compruébese su similitud con lo establecido en la Disposición Adicional de la Ley vasca de la consulta.
La LO 2/1980, sobre las distintas
modalidades de referéndum, solo excluye (en su Disposición Adicional) los supuestos
de las «consultas populares que puedan celebrarse por los Ayuntamiento,
relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos
territorios, de acuerdo con la legislación de régimen local»; pero, incluso en
estos supuestos, queda «a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del
Estado para su autorización». Es decir, se trata también de referéndum pero
quedan al margen de la regulación contenida en la LO, salvada la necesaria autorización estatal.
La Constitución establece que
el referéndum consultivo es «de todos los ciudadanos», lo que plantea el
problema de si, necesariamente, tiene que ser de carácter general, no siendo
posibles los referendos consultivos limitados territorialmente, salvo lo
específicamente dispuesto para el orden local.
Esto es lo que se establece
en los artículos 29 y 122 del EA de Cataluña, reproducidos en los artículos 30
y 78 del EA de Andalucía y, de forma menos literal en otros EA. Este argumento
ha sido utilizado por la
Comisión Jurídica Asesora – órgano consultivo de la CA, cuyos miembros son
nombrados en su totalidad por el Gobierno de la CA, y suelen serlo casi en su totalidad de entre
funcionarios a su servicio - en el Dictamen 96/2008, sobre el Proyecto de Ley
de la consulta, de 22 de mayo de 2008, que tuvo que ser aprobado por el voto de
calidad de su presidente – alto cargo del Gobierno vasco –, para dirimir el
empate producido entre sus miembros.
En las elecciones autonómicas
de 2005 el PNV perdió casi 140.000 votos respecto a las elecciones autonómicas
de 2001, pasando de un 42,72% a un 38,67% de los votos. En las elecciones
generales de 2008 el mismo partido perdió 115.000 votos respecto a las
elecciones generales de 2004, pasando de un 34,19% a un 27,61% de los votos.
Sobre las manipulaciones
de la experiencia canadiense por parte del nacionalismo vasco, vid. López Basaguren, Alberto: “Stéphane
Dion y las verdades silenciadas de la experiencia canadiense”, introducción a
la edición española de Dion,
Stéphane: La política de la claridad. Discursos
y escritos sobre la unidad canadiense,
Alianza, Madrid, 2005, 11 ss.
Cfr. Juntas
Generales de Álava. Moción 17/2008, de 16 de junio, de rechazo de los acuerdos
del Consejo de Gobierno del Gobierno Vasco, de 28 de mayo de 2008, por los que
se propone un referéndum contrario a lo determinado por el Estatuto de
Autonomía y la Constitución española, en Boletín
Oficial del Territorio Histórico de Álava, n.º 71, de 23 de junio de 2008.