[ISSN 1825-0300]
N. 9 – 2010 – Memorie/Tradizione-repubblicana-romana-III
Università
di Sassari
A proposito dei Difensori del Popolo
Sommario: Premessa. Iniziative dell’ASSLA Associazione di Studi
Sociali Latinoamericani (1998-2008). – 1. Moltiplicarsi degli istituti di difesa dei
cittadini: un fenomeno costituzionale di rilevanza mondiale. – 2. Deficit teorico e normativo (pericoloso divario fra
aspettative politiche e potere giuridico). – 3. Ipotesi di lavoro su origine (e natura) dei
"Difensori" (l'esempio latinoamericano). – 4. L'Istituto dei "Difensori" per
una transizione dalla "sovranità (rappresentativa) del
parlamento" alla "sovranità del popolo" attraverso il
Diritto (pubblico) romano. – Nota bibliografica.
Premessa. – Iniziative dell’ASSLA
Associazione di Studi Latinoamericani (1998-2008)
Roma,
17-18 dicembre 1998.
Seminario di studi su Divisione dei
poteri, “defensor del pueblo”, difensore civico, organizzato
presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma
‘La Sapienza’, in collaborazione con il Centro per gli studi su
Diritto romano e sistemi giuridici del CNR. Ha partecipato Jorge Luis Maiorano,
Defensor del pueblo de la Nación Argentina, Presidente
dell’Instituto Internacional del Ombudsman, nonché i Difensori
civici della Regione Lazio, della Regione Autonoma della Sardegna e della
Regione Autonoma Valle d’Aosta.
Roma,
17 novembre 1999. Tavola
rotonda su Defensor del Pueblo. Difensore
Civico, organizzata in collaborazione con il Centro di Studi Giuridici
Latinoamericani del CNR e con l’Istituto Italo-Latino Americano (IILA).
Hanno partecipato Giovanni Conso, Presidente emerito della Corte
Costituzionale; Giorgio Lombardi, dell’Università di Torino;
Cesare Mirabelli, Giudice della Corte Costituzionale italiana.
Roma,
21-22 febbraio 2002.
Seminario di studi organizzato in collaborazione con l’Istituto
Italo-Latino Americano-IILA, con l’Università di Roma “Tor
Vergata” e con l’Università di Sassari. Hanno partecipato
numerosi difensori civici, defensores del pueblo e professori sia italiani sia
latinoamericani. Gli Atti del Seminario sono stati pubblicati nel volume Da Roma a Roma. Dal Tribuno della plebe al
difensore del popolo. Dallo ‘Jus
Gentium’ al Tribunale Penale Internazionale, a cura di P. Catalano,
G. Lobrano, S. Schipani, Quaderni IILA, serie Diritto 1, Roma 2002.
Caracas,
3– 4 luglio 2003. Seminario
su Derechos humanos y constitucionalismo
bolivariano (la perspectiva del derecho público romano), organizzato
in collaborazione con la Defensoria del Pueblo de la República
Bolivariana del Venezuela.
Roma,
17 dicembre 2004.
Seminario di studi su Costituzione
Bolivariana e Difensori del Popolo, organizzato presso il Campidoglio e
presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma
‘La Sapienza’, in collaborazione con la Defensoria del Pueblo de la
República Bolivariana de Venezuela e con la Sezione di Roma
‘Giorgio La Pira’ dell’ITTIG-CNR. Il seminario è stato
presieduto da S.E. Massimo Vari, Vicepresidente emerito della Corte Costituzionale.
Ha partecipato Maria Grazia Vacchina, coordinatore della Conferenza Nazionale
dei Difensori civici regionali e delle Province autonome, Presidente della
Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie.
Roma,
16-17 dicembre 2005. Seminario
di studi su Dal Giuramento del Monte
Sacro al “Consejo Moral Repubblicano” della Costituzione
Bolivariana del 1999, organizzato presso la Facoltà di
Giurisprudenza dell’Università di Roma ‘La Sapienza’ e
presso il Campidoglio, in collaborazione con la Società Bolivariana di
Roma e con la Sezione di Roma ‘Giorgio La Pira’
dell’ITTIG-CNR. Il seminario è stato presieduto da S.E. Massimo
Vari, Vicepresidente emerito della Corte Costituzionale.
Buenos Aires, 11-12 settembre 2008. Primeras Jornadas italo-latinoamericanas de
Defensores cívicos y Defensores del Pueblo. Del
Tribuno de la Plebe a los Defensores del Pueblo y Defensores cívicos en
las Ciudades, organizzato
in collaborazione con l’Instituto Latinoamericano del Ombudsman e con la
Unità di Ricerca ‘Giorgio La Pira’ del C.N.R, con il
patrocinio dell’Unione Latina e dell’Instituto Italo-Latino
Americano. Ha partecipato Donato Giordano, coordinatore dei Difensori civici
delle Regioni e delle Province Autonome d’Italia.
1. – Moltiplicarsi degli istituti di difesa dei cittadini:
un fenomeno costituzionale di rilevanza mondiale
Le costituzioni, il cui
imporsi e diffondersi ha determinato l’avvento e caratterizzato la storia
della Età contemporanea, sono state definite –nella loro intima
essenza– sistemi di garanzie per difendere la libertà dei
cittadini dal potere del governo.
E’, pertanto, più che lecito
doveroso riconoscere una delle massime novità del panorama
costituzionale nella rapida diffusione mondiale di un genus di istituti
‘di difesa dei cittadini’ nei confronti del potere del governo,
denominati in maniere diverse a seconda delle loro specifiche manifestazioni
(commissario parlamentare, difensore civico, difensore del popolo, mediatore
etc.) ma indicati tutti generalmente e complessivamente come
‘Ombudsman’, con riferimento, quindi, all’istituto omonimo
introdotto dal re di Svezia in quel Paese, agli inizi del Settecento (il
decreto di Carlo XII, istitutivo dell’‘Högste
Ombudsman’, è datato 1713), e nominato stabilmente dal Parlamento svedese,
a partire dal 1809.
Questo genere di istituti ha conosciuto uno
sviluppo straordinario non soltanto nella diffusione
ma anche nella struttura e nei còmpiti.
Presente, fino al 1954, soltanto in Svezia
e in Finlandia, esso si è diffuso
tanto improvvisamente quanto rapidamente[1]. Secondo dati di uno studio del 1996 (e,
quindi, superati), esso era già presente –durante il 1995–
negli ordinamenti nazionali di settantacinque Paesi, di cui 27 Paesi europei
(tranne il Belgio e l’Italia, nella quale ultima, però, esistono i
Difensori civici regionali, provinciali e comunali e dove il progetto della
Commissione bicamerale per la riforma costituzionale prevede la istituzione del
Difensore civico nazionale). Ai ‘difensori’ nazionali va aggiunto
quello europeo, previsto dal trattato di Maastricht e confermato nel trattato
di Amsterdam.
La osservazione della diffusione
dell’Istituto introduce alla osservazione circa la sua struttura, la quale tende a conformarsi in maniera
piramidale: dai ‘difensori’ comunali ai ‘difensori’
regionali, ai ‘difensori’ nazionali, al ‘difensore’
sovranazionale (ad es., il difensore europeo).
Anche i còmpiti sono cresciuti in proporzione: da un puro controllo
da parte del Legislativo sulla Amministrazione alla difesa dei diritti umani di
2a e di 3a generazione (diritti economici, sociali e culturali;
diritti/interessi collettivi).
Tale crescita appare particolarmente
evidente nel contesto latino-americano. In America Latina, l’Istituto di
difesa giunge attraverso la determinante mediazione della Spagna, ove viene
introdotto nel 1978. L’Ombudsman diventa così il “Defensor
del Pueblo”. Questa nuova denominazione dell’istituto esprime
plasticamente orientamento e dimensione di una crescita politica e giuridica,
che avviene particolarmente in America Latina. La distanza tra l’Ombudsman
dei primi del ‘700 e dell’800 e il Difensore del Popolo delle due
ultime decadi del ‘900 è stata osservata autorevolmente dal dr.
Maiorano, già Presidente dell’Istituto mondiale
dell’Ombudsman e secondo il quale «il Difensore del Popolo
dell’America Latina supera il modello dell’Ombudsman scandinavo
perché nasce con un forte impegno alla protezione dei diritti umani di
vita e di libertà violati nella decade degli anni ’80 ed oggi gli
si attribuiscono anche la protezione dei diritti economici, sociali e culturali
e la protezione dei diritti cd. della III generazione (II Congreso de la Federación Iberoamericana del Ombudsman,
Toledo, gennaio 1998)[2].
2. – Deficit teorico e normativo (pericoloso divario fra
aspettative politiche e potere giuridico)
Alla crescita impetuosa ed al gigantismo
‘di fatto’ si contrappone uno sviluppo teorico che resta men che o
appena embrionale.
Il riferimento perdurante dei
‘difensori’ (ivi compreso dei Difensori del Popolo
latino-americani) all’istituto svedese dell’Ombudsman, non soltanto
non aiuta a colmare questo deficit ma impedisce la comprensione dei
‘difensori’ in generale e del Difensore del Popolo in particolare
ed alimenta il deficit.
A fronte della crescita straordinaria dei
còmpiti attribuiti ai ‘difensori’ e delle conseguenti
aspettative, si continua ad attribuire loro l’esile conformazione
istituzionale dell’Ombudsman scandinavo.
Dal punto di vista del fondamento del potere, i ‘difensori’ sono, almeno di
regola[3], eletti dai Parlamenti
(nazionali, europeo) o dai Consigli (municipali, regionali), con una evidente
divaricazione tra il destinatario/beneficiario della loro azione di difesa (il
Popolo, i Cittadini) ed il loro mandante (parlamenti, consigli).
Corrispondentemente, dal punto di vista del
contenuto del potere, i
‘difensori’ non hanno praticamente poteri, come prova la formula
diffusa, secondo cui essi sono: «Magistrato di persuasione e di influenza
che agisce in forza della auctoritas
più che della potestas»[4].
Più generalmente, la importanza
decisiva attribuita alla auctoritas
personale del singolo “magistrato” nello svolgimento e
nell’esito delle ‘sue’ funzioni prova la inconsistenza
istituzionale di questa magistratura. Sappiamo soltanto che cosa i
‘difensori’ non sono:
«Forma di tutela non giurisdizionale dei cittadini nei
confronti della Pubblica Amministrazione» (formula della Commissione
bicamerale italiana per la riforma della Costituzione).
3. – Ipotesi di lavoro su origine (e natura) dei
“Difensori” (l’esempio latinoamericano)
Appare evidente la necessità e la
urgenza di avviare una riflessione sull’Istituto, volta a comprenderne la
natura affinché esso possa
avere forma e contenuto giuridici adeguati.
In tale riflessione, è prioritaria
la individuazione della ‘origine’.
A favore della filiazione dei
“Difensori” dall’Ombudsman può essere addotto il fatto
che precisamente ed esplicitamente a questo istituto viene fatto riferimento
quando, nei vari Paesi, i ‘difensori’ vengono costituiti. Ma, si
tratta di una vera filiazione, seppure superata, o di un abbaglio?
Un esempio significativo è offerto
dal contesto costituzionale latinoamericano. In America Latina, la esigenza di
dare vita a istituzioni di difesa dei cittadini, si manifesta già con il
progetto di costituzione, pubblicato nel 1833 dal peruviano Manuel Lorenzo
Vidaurre, ove si propone la istituzione del “Tribuno del Pueblo”.
Sembra evidente la influenza del pensiero costituzionale democratico francese
del secolo XVIII. Pochi anni dopo (nel 1847) sono effettivamente istituiti i ‘Defensores
de los pobres’ della Stato di San Luis Potosí (México), a
proposito dei quali si trova ora anche affermato che sarebbero stati il primo
Ombudsman latino-americano[5]. In realtà, non occorre una
particolare cultura storico–giuridica per comprendere la totale assenza
di relazione tra i due istituti e per ipotizzare invece che i Defensores de los
Pobres di S. Luis Potosí siano eredi dei Defensores de los Indios, i quali vengono da tutt’altra
tradizione ‘costituzionale’, che è la stessa del Justicia
Maior de Aragona, di cui fa l’elogio Juan de Mariana, cioè dei defensores plebis o civitatis romani del secolo IV d.C., procedenti –alla loro
volta– da quei Tribuni plebis
del secolo V a.C.[6], ai quali –come abbiamo visto–
precisamente e si richiama, attraverso la mediazione del pensiero
costituzionale democratico francese del ‘700, il progetto costituzionale
di Vidaurre.
Può essere di aiuto alla
comprensione, nel senso che qui si suggerisce, del nostro Istituto la
osservazione del corrispondente rinascere e svilupparsi (seppure in ben
più modesta misura) della dottrina e dell’istituto del Diritto di
resistenza dei cittadini versus il
potere in senso lato ‘di governo’[7] in Europa e in America
Latina (Grundgesetz BRD 1949; Costituzione greca 1975; Costituzione del
Paraguay 1992 [art. 138]).
L’inserimento e la interpretazione
dell’istituto dei Difensori del Popolo in una linea
storico–giuridica, che origina nel sistema giuridico
‘repubblicano’ romano (e che, nell’esempio latinoamericano,
giunge attraverso la mediazione della cultura giuridica spagnola e, quindi,
francese), sembra la ipotesi di lavoro sulla quale poter costruire e sviluppare
una ricerca scientifica orientata a definire la natura di quell’istituto e, quindi, a perseguire risultati di
immediata e consistente rilevanza positiva sulle questioni essenziali del
fondamento e del contenuto del suo potere[8].
4. – L’Istituto dei “Difensori” per una
transizione dalla “sovranità (rappresentativa) del
parlamento” alla “sovranità del popolo” attraverso il
Diritto (pubblico) romano
In tale ‘linea’, infatti, si
possono scoprire e possono trovare risposte dogmatico–sistematiche le
esigenze funzionali di un fondamento del potere dei “Difensori” che
è caratterizzato con tutta evidenza da accentuata autonomia rispetto al
potere in senso lato ‘di governo’ e di un contenuto del potere dei
“Difensori” che è caratterizzato con altrettanta evidenza
dalla funzione soltanto ‘di
limite’ rispetto sempre al potere di Governo e ‘di difesa’
rispetto al Popolo dei cittadini.
L’obiettivo della ricerca è, dunque, mettere a fuoco
teoricamente per rendere operativi un
istituto ed un potere che sfuggono oggettivamente alla tripartizione
interna-parlamentare (di “sovranità parlamentare”)
‘legislativo – esecutivo – giudiziario’.
Il metodo
della ricerca è sia il ripensamento storico–sistematico
complessivo e spregiudicato di quella tripartizione e della connessa
sovranità fondata sulla teoria medievale della rappresentanza politica
sia lo studio del modello giuspubblicistico romano “antico” fondato
sulla bipartizione tra potere ‘sovrano’ del popolo dei cittadini e
potere di governo dei magistrati, la cui dialettica è assicurata
precisamente dalla presenza del potere sui
generis dei tribuni plebis[9].
Nota bibliografica
1.
AV.VV., Constitucionalismo latino y
liberalismo, Universidad Externado de Colombia, Bogotà 1990.
2.
G. Lobrano, Modelo romano y constitucionalismos modernos
(anotaciones en torno al debate juspublicistico contemporaneo con especial
referencia a las tesis de Juan Bautista Alberti y Vittorio Emanuele Orlando),
Universidad Externado de Colombia, Bogotà 1990.
3. Costituzionalismo
latino, 1,
“Materiali”, IX, Progetto “Italia-America Latina” del
CNR, Sassari 1991.
4. Diritto
pubblico romano e costituzionalismo latinoamericano 1, Rio de la Plata,
“Rendiconti”, IV, Progetto “Italia-America Latina” del
CNR, Sassari 1991.
5. Il
“potere morale” tra politica e diritto. L’esempio di
Simón Bolívar, “Materiali”, XI, Progetto “Italia-America
Latina” del CNR, Sassari 1993.
6.
P. Catalano, "Derecho público romano y
princípios constitucionales bolivarianos", in Constitución
y constitucionalismo hoy (Cinquantenario del Derecho Constitucional
Comparado de Manuel García-Pelayo), Fundación Manuel
García-Pelayo, Caracas 2000.
7. Da
Roma a Roma. Dal Tribuno della plebe al difensore del popolo. Dallo ‘Jus
Gentium’ al Tribunale Penale Internazionale, a cura di P. Catalano -G. Lobrano - S. Schipani,
Quaderni IILA, serie Diritto 1, Roma 2002.
8. G. Lobrano,
“Dottrine della ‘inesistenza’ della costituzione e
“modello” del diritto pubblico romano”, in L. Labruna (diretto da) e Maria Pia Baccari – C. Cascione (a cura di), Tradizione romanistica e Costituzione,
tomo primo [Collana: «Cinquanta
anni della Corte costituzionale della Repubblica italiana»] Napoli 2006,
321-363; pubblicato anche in Diritto@Storia,
5/2006.
9. G. Lobrano,
“Il modello giuridico repubblicano romano nella Indipendenza
latino-americana e nel Risorgimento italiano”, in Aa. Vv., Il
Risorgimento Italiano in America Latina. Atti del Convegno internazionale
24–25 novembre 2005, Ancona 2006, 189-208.
10. G. Lobrano,
“La attualità del Diritto romano pubblico e gli Istituti dei
Municipi e dei Difensori civici - Uno schema di tesi”, in Зборник
радова
Правног
факултета у
Новом Саду (Zbornik
radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu – Rivista storica della
Facoltà giuridica di Novi Sad), 3/2006 [Atti del IX Colloquio dei
romanisti dell’Europa Centro-Orientale e dell’Asia su “La
persona nel sistema del Diritto romano – La difesa dei debitori –
Studio e insegnamento del Diritto romano”], 23-57.
11. P. Catalano
e G. Lobrano, “MMD Anniversario
della secessione della plebe al Monte Sacro. Promemoria storico
giuridico”, in Diritto@Storia,
6/2007.
12. Teoria
del diritto e dello Stato. Rivista europea di cultura e scienza giuridica (diretta
da S. Mangiameli), 2007 N. 2, Potere
negativo e Costituzioni bolivariane, 222-277.