N. 6 – 2007 –
Memorie//Tribunato-plebe
Difensore civico della Regione Valle d’Aosta
Coordinatore della Conferenza nazionale
dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome
Conflitti
sociali e difesa civica: nuovo tribunato?
Faire des droits de
l’Homme
une
réalité pour tous
(Sergio Vieίra de Mello)
Sono molto onorata di prendere la
parola in questa solenne Assise, in veste di Coordinatrice della Conferenza
nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, sulla
scia di un impegno che, negli anni, ha segnato la mia collaborazione con i
Professori Pierangelo Catalano e Giovanni Lobrano, che ringrazio di cuore per
l’invito a celebrare la ricorrenza di un evento di fondamentale
importanza nella storia della democrazia.
A distanza di 2500 anni dalla
Secessione della Plebe sul Monte Sacro – cui ha fatto seguito la nascita
del Tribuno della Plebe, quale potere contrapposto ai poteri costituiti dello
Stato, dominati dalla classe patrizia[1]
– il tema dei conflitti sociali, delle modalità e degli strumenti
relativi di gestione e soluzione, continua ad essere attuale a fronte della
crescente crisi delle Istituzioni rappresentative e dell’ormai accertata
debolezza dei sistemi elettorali e della tradizionale divisione dei poteri[2]
quali garanzia per un’effettiva democrazia.
Che l’assunto per cui il
Parlamento è la forma di esercizio della volontà popolare,
attraverso la libera elezione dei suoi Rappresentanti, risulti, di fatto,
insufficiente, se non fittizio, è un dato di comune esperienza. Si
tratta, sostanzialmente, di una finzione, perché rifugge dagli Istituti
di democrazia diretta: i Politici non si interrogano sulle effettive esigenze
dei Cittadini, che spesso neppure ascoltano, e non rendono conto del proprio
operato al popolo, cui chiedono il consenso con un contatto diretto che si
riduce alla fase elettorale in vista del voto, perché, quando eletti,
rispondono ai Partiti di appartenenza, da cui ricevono indicazioni e direttive,
tanto che nelle stesse Assemblee la loro presenza può diventare
simbolica.
Allo stesso modo, il principio della
separazione dei poteri, risalente a Montesquieu, quale mezzo di tutela dei
diritti e delle libertà dell’uomo da abusi e soprusi dei
Governanti, risulta, oggi, insufficiente, se non superato. In tal senso si
è espressa anche
A fronte di tali insufficienze,
è stata autorevolmente[4]
prospettata l’alternativa della riproposizione, in forma moderna, del
Tribunato della Plebe, quale modello istituzionale permanente attraverso il
quale interpretare e verso il quale sviluppare le moderne Istituzioni preposte
alla tutela dei Cittadini, soprattutto delle fasce deboli, ma anche delle
classi medie (gradualmente impoverite a vantaggio dell’oligarchia
politico-imprenditoriale) nei confronti dello Stato e della Pubblica
Amministrazione. Tra queste trova rilievo crescente nel mondo di oggi, a fronte
della crisi della “Giustizia”, l’Istituto
dell’Ombudsman/Defensor del Pueblo/Médiateur/Difensore civico,
secondo alcune delle terminologie in uso per indicare un Organo, che, nato
nell’Europa del nord all’inizio del XVIII secolo,
costituzionalmente[5]
configuratosi in Svezia all’inizio del XIX e diffusosi, nel corso del
‘900, negli altri Paesi europei (sino all’istituzione
nell’ambito dell’U.E. di un Médiateur européen) e nel
mondo intero, si propone di garantire l’esercizio dell’azione
amministrativa orientato a correttezza, trasparenza, rispetto e considerazione
dei diritti e delle legittime aspettative dei singoli, secondo le due
principali modalità di sviluppo dell’Istituto: quella del
controllo della legalità degli atti e quella della tutela e promozione
dei diritti.
Il primo modello, tipicamente
europeo, corrisponde all’Ombudsman operante nei Paesi nordici, a maggiore
sviluppo economico-industriale e con esperienze democratiche ormai consolidate,
mentre il secondo è rinvenibile soprattutto, a livello mondiale, nei
Paesi in via di sviluppo (contrassegnati da bassa qualità della vita,
forte dipendenza economica e debolezza istituzionale) e, in Europa, nei Paesi
del cosiddetto “secondo mondo” (che, staccatisi dall’orbita
dell’ex Unione Sovietica a seguito della caduta del comunismo, si stanno
aprendo al libero mercato e alla democrazia), ma altresì nei Paesi di
matura democrazia, per lo più nata da una lotta sofferta contro la
dittatura (esemplare il caso della Spagna), sicché se ne può
dedurre che l’Istituto rappresenta, via via, il semaforo e/o la misura
della democrazia “reale”[6].
Si tratta, come ho spesso
sottolineato[7],
di due funzioni connesse, di due aspetti complementari e qualificanti del ruolo
istituzionale del Difensore civico, giacché, se, per un verso, nel
momento in cui si controlla la legittimità e correttezza
dell’azione amministrativa si proteggono i Cittadini da inadempienze e
abusi lesivi dei loro diritti e interessi, per altro verso, tutelando
adeguatamente le posizioni giuridiche dei privati (diritti, interessi e,
più in generale, situazioni soggettive non sufficientemente
formalizzate, benché degne di attenzione perché rilevanti in termini
di equità e uguaglianza sostanziale, spesso in concorso con il diritto e
non meno fondamentali per una pacifica convivenza sociale), si garantisce il
corretto ed efficiente funzionamento dell’apparato pubblico.
Ma è pur vero che una scelta
di fondo si impone per il Difensore civico affinché la sua stessa
attività di controllo degli atti si trasformi in tutela dei diritti[8]
(esemplari i casi di concorsi, appalti ecc.). Nella quotidianità,
infatti, quando il controllare proteggendo ovvero il proteggere controllando
possono e devono tradursi in forma mentis e modus operandi che fanno la
differenza, promuovere nei Cittadini la complementare consapevolezza dei loro
diritti e dei loro doveri, svolgendo una basilare funzione di informazione e
presa di coscienza dell’organizzazione sociale e politica in cui si
è inseriti, implica un’attività di vigilanza del rispetto
dei valori protetti, a garanzia anche di una partecipazione attiva di tutti i
Cittadini alla vita pubblica e alla gestione delle risorse: con ciò
rendendo effettive le pari opportunità di tutti e di ciascuno.
In Italia, la difesa civica è
nata e si è sviluppata in modo del tutto peculiare rispetto agli altri
Paesi europei, trattandosi dell’unico Stato in cui è ancora
assente il Difensore civico nazionale, anche se, grazie all’impegno
profuso dalla Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e
Province autonome, ormai allargata a Rappresentanti dei Colleghi locali
designati per ogni Regione, è stato elaborato un P.d.L. sulla difesa civica
in Italia, istitutivo anche del Difensore civico nazionale, inoltrato dalla
scrivente Coordinatrice alle competenti Istituzioni parlamentari, anche a
seguito del Convegno internazionale di Firenze del 16.10.2006, e ormai
ufficialmente presentato: n. 1879 del 2.11.2006, Camera dei Deputati, a firma
significativamente trasversale Spini-Migliori e altri. Ad oggi, l’Italia
vede operanti numerosi Difensori civici regionali (a partire dagli anni 70)[9]
e locali (a partire dagli anni 90)[10],
in ossequio al principio fondamentale della prossimità del servizio,
auspicata anche dal C.P.L.R.E.-Congresso dei Poteri regionali e locali
d’Europa, con apposita Risoluzion[11].
In qualità di Coordinatrice della
Conferenza nazionale, Organo ufficialmente riconosciuto quale rappresentante
della difesa civica italiana, anche nei rapporti internazionali[12],
ho sempre optato per una concezione dell’Istituto più ampia
rispetto a quella tradizionale (sostanzialmente riduttiva a mera protezione del
Cittadino dalla cattiva amministrazione), alla ricerca di un ruolo anche
sociale, convinta come sono che un’interpretazione meramente giuridica
della figura ne minerebbe l’essenza e ne sminuirebbe le potenzialità.
Di qui la valorizzazione delle fondamentali funzioni, a valenza sociale,
proprie del Difensore civico: quella di mediazione dei conflitti tra Cittadini
e Stato-amministrazione e quella propositiva di miglioramenti normativi e/o
amministrativi, volti ad eliminare alla radice il malessere e il disagio
espresso dai Cittadini, singoli o associati, mediante segnalazione al
Legislatore e all’Amministratore degli aspetti e dell’ottica da
focalizzare per gli interventi di competenza. Una strada su cui, finalmente,
molti Colleghi mi seguono, alcuni con valenza esemplare.
Si tratta di due funzioni che,
partendo dall’osservazione privilegiata, perché non filtrata dal
consenso, dei singoli casi sottoposti ad esame, si presentano come
articolazioni di un unitario e progressivo processo di composizione dei
conflitti sociali, che presuppone, per essere reale e duraturo[13],
la loro presa in carica istituzionale. In un primo momento, infatti, il
Difensore civico, dopo aver accolto e ascoltato il Cittadino (singolo o
associato), opera per la risoluzione della lite insorgente con
In quest’ottica, nel segno
della democrazia “reale” e “materiale”[15],
la difesa civica offre un tempo singolare e uno spazio significativo di
mediazione tra società civile e apparato statale, valorizzando il
positivo potenziale di crescita che è insito nei rapporti conflittuali
(in questo caso tra Amministratori - Politici e Funzionari - e Amministrati -
singoli o associati -) quando non vengano considerati e vissuti come fenomeni
meramente negativi, ma siano orientati in vista di positivi mutamenti sociali[16].
A titolo esemplificativo, desidero focalizzare l’attenzione sulla
problematica, di grande attualità e rilevanza, seguita dalla scrivente,
a livello sia regionale che nazionale, concernente l’accesso al pubblico
impiego anche da parte di lavoratori privi della cittadinanza italiana o
comunitaria, purché muniti di regolare permesso o carta di soggiorno per
motivi di lavoro, problematica che fa i conti con il concetto di
“cittadinanza”[17]
e che incide fortemente sul processo di integrazione dei Cittadini
extracomunitari, posto che il loro inserimento sociale non può
prescindere dal loro collocamento lavorativo, di cui, pertanto, devono farsi carico
gli Organismi pubblici, ai quali compete rimuovere ogni ostacolo che si
frapponga alla realizzazione della stabilità e della pace sociale. Si
tratta di problematica che riporta, peraltro, all’antica Roma e ai
conflitti di classe oggetto dell’odierna celebrazione, essendo ormai
assodata la dottrina che vuole l’immigrazione all’origine della
Plebe, quale ceto inferiore[18].
Non ostante il “parere” negativo n. 196/2004
reso dal Dipartimento della Funzione Pubblica in data 28.09.2004, fondato sul
carattere speciale e prioritario delle disposizioni di cui agli artt. 2 del
D.P.R. n. 3/1957 (T.U. sugli Impiegati civili dello Stato) e del D.P.R. n.
487/1994, che indicano espressamente la cittadinanza italiana tra i requisiti
di assunzione dei lavoratori da parte degli Enti pubblici, non pare
condivisibile la conclusione assolutistica ivi proposta, potendosi trarre dal
sistema normativo vigente, opportunamente coordinato e interpretato nel
rispetto della persona e della comunità, una soluzione positiva, da
avvallare alla luce della stessa evoluzione giurisprudenziale e dottrinale in
materia.
Su questa strada, si è
voluto evidenziare lo spazio interpretativo lasciato dalla riforma
sull’impiego nelle Pubbliche Amministrazioni, che ribadisce i principi di
imparzialità e buona amministrazione, ex art. 97 Cost., da realizzarsi
anche attraverso la piena parità di trattamento tra lavoratori (cfr.
artt. 1 e 7 del D. Lgs. n. 165/2001), che si inserisce nell’ambito di una
disciplina generale del collocamento lavorativo volta a rimuovere, in direzione
di una progressiva liberalizzazione, regimi di riserva di posti, sia nominatim che “per
cittadinanza”, non più compatibili con i moderni rapporti di
convivenza comunitaria e internazionale (cfr. art. 39 Trattato C.E. e
art. II-15 c. 3 della Costituzione Europea, approvata dalla Conferenza
intergovernativa il 18/6/04 e sottoscritta dai capi di Stato e di Governo in
Roma il 29/10/2004, ratificata in Italia con L. n. 57/2005; art. 10 Convenzione
OIL n.143 del 24.06.1975; artt. 1 e ss. Regolamento C.E. n. 1612/1968).
La Corte di Giustizia
europea, dal canto suo, nel precisare l’ambito operativo
dell’esclusione contenuta nell’ultima parte del citato art. 39 del Trattato
C.E., concernente appunto
il pubblico impiego, ha compiuto un’importante distinzione tra posti di
lavoro alle dipendenze di una Pubblica Amministrazione che implicano, in
maniera diretta o indiretta, la partecipazione all’esercizio dei pubblici
poteri o comunque mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali
dello Stato o delle altre collettività (il che presuppone un rapporto di
solidarietà e di reciprocità di diritti e doveri che sono a
fondamento del vincolo di cittadinanza) e posti che, pur dipendendo dallo Stato
o da altri Enti pubblici, non implicano alcuna partecipazione a compiti
spettanti alla Pubblica Amministrazione propriamente detta.
Conformemente a tale
orientamento, al fine di privilegiare la più ampia ed effettiva
parità di opportunità nella ricerca dell’occupazione,
nell’ottica della pace sociale e della stessa privatizzazione del
pubblico impiego, il D. Lgs. n. 165/2001 lascia alle singole Amministrazioni la
definizione dei requisiti necessari per l’assunzione, nel rispetto dei
principi generali cui deve informarsi il reclutamento del personale, ammettendo
la possibilità che anche Cittadini stranieri (il riferimento esplicito
è ai Cittadini dell’U.E.) possano accedere a posti di lavoro
presso Amministrazioni pubbliche che non implichino esercizio diretto o
indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengano alla tutela
dell’interesse nazionale.
Sul fronte della normativa in
materia di immigrazione, il D. Lgs. n. 286/1998 garantisce espressamente a
tutti i lavoratori stranieri, purché regolarmente soggiornanti nel
territorio della Repubblica italiana, parità di trattamento e piena
uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani (art. 2, c. 3), senza
escludere, come in passato (cfr. art. 9, c. 3, Legge Martelli), l’area
del pubblico impiego (con l’eccezione dei casi di cui all’art. 16
della L. n. 56/1987) dalla facoltà degli extracomunitari iscritti nelle
liste predisposte presso le Sezioni circoscrizionali per l’Impiego e il
Collocamento (oggi Centri per l’Impiego) di stipulare contratti di
lavoro. Né sembra che l’art. 51 della Costituzione contenga
una riserva a favore dei Cittadini italiani, essendo la norma rivolta ad
impedire che, con legge ordinaria, possano essere introdotte discriminazioni
tra i Cittadini italiani per quanto concerne il loro accesso ai pubblici uffici
e non certo ad escludere la possibilità di instaurare rapporti di
pubblico impiego con soggetti che non abbiano la cittadinanza italiana, mentre
è indiscutibile che il diritto al lavoro è diritto fondamentale e
inviolabile di ogni individuo, riconosciuto e tutelato a livello costituzionale
(cfr., a titolo es., art. 4 Cost. it.).
Anche la giurisprudenza, sia
ordinaria che costituzionale e amministrativa, ha manifestato aperture verso
l’accessibilità del pubblico impiego a prescindere dalla
cittadinanza italiana, stigmatizzando ogni discriminazione fondata sulla
cittadinanza (C. Cost. n. 454/1998; C. Cost. n. 249/1995; C. Cass.- Sez.
Lavoro, n. 4051/2003 e altre) e affermando che limitare la possibilità
di un lavoratore straniero di instaurare un rapporto lavorativo ai soli datori
di lavoro privati è palesemente illogico e costituisce violazione del
principio di uguaglianza, non potendosi ragionevolmente ravvisare un interesse
fondamentale e inderogabile della collettività che venga leso dalla
partecipazione dello straniero a pubblici concorsi per la copertura di posti
che, per esplicita previsione normativa, non sono riservati in via esclusiva a
Cittadini italiani (T.A.R. Liguria n. 399 del 13/4/2001). Recentemente la Corte d’Appello di
Firenze ha esplicitamente preso posizione sul punto e, con decreto del
21.12.2005, ha disposto l’ammissione ad un concorso per Medici cardiologi
bandito da un’A.S.L. di un candidato straniero privo di cittadinanza
comunitaria, sul rilievo che «nell’ipotesi in esame, non sembra che
nessun interesse fondamentale o inderogabile della collettività sia
coinvolto (…), non sembrando che un dirigente medico in cardiologia
svolga un lavoro che incida direttamente, o anche indirettamente, su alcuno
degli interessi basilari di cui sopra», ovvero quelli sottesi
all’esercizio di pubblici poteri.
A prescindere dalle diverse
possibili letture di un quadro normativo piuttosto complesso e frammentario,
è opportuno legittimare espressamente l’accesso al pubblico
impiego anche ai lavoratori extracomunitari, da reclutare sia attraverso il
ricorso alle liste di collocamento sia attraverso le ordinarie procedure
selettive, quanto meno con riferimento a quei posti che comportano mansioni da
svolgersi all’esterno della sede dell’Ente pubblico (es. giardiniere,
autista), secondo un distinguo tra lavoro elaborato, in prima battuta, dalla
dottrina giuslavoristica di estrazione tedesca. Per tali ragioni, in
qualità di Coordinatrice della Conferenza nazionale dei Difensori civici
delle Regioni e delle Province autonome sono intervenuta presso i competenti
Ministeri per promuovere una soluzione, chiara e uniforme, che tenga conto delle posizioni soggettive dei
lavoratori extracomunitari e risponda positivamente alle loro legittime
aspettative nella ricerca di un’occupazione regolare, senza limiti
ingiustificati al fondamentale diritto al lavoro, con riscontro di attenzione
da parte del Direttore del Dipartimento della Funzione Pubblica, proprio in
rapporto al problema della cittadinanza, oggi ineludibile[19].
E ciò pur nella consapevolezza della recente sentenza n. 24170/2006
della Corte di Cassazione-Sezione lavoro che stigmatizza il distinguo tra
diritto al lavoro, costituzionalmente garantito, e assunzione alle dipendenze
di un determinato datore di lavoro.
Il tutto sullo sfondo di un’inarrestabile crisi dello Stato
nazionale, ormai inadeguato sia per dar corso ai grandi investimenti richiesti
dalla tecnologia e dall’economia, sia per accogliere il crescente flusso
migratorio che si registra dai Paesi più poveri verso i Paesi dell’U.E.
Come noto, il tradizionale statuto di cittadinanza, segnato
dall’orizzonte dello stato nazionale, è da anni messo in crisi da
estesi processi di mutamento strutturale che sono trasversali alle varie
realtà nazionali, interessando sia la sfera delle Istituzioni, sia la
vita quotidiana delle persone e dei gruppi. Un contesto planetario, ricco di
sfide positive e negative, che siamo chiamati a gestire, ognuno per la parte di
competenza, se vogliamo che la crisi della democrazia - correlata alla statualità
nazionale - lasci il posto ad un’organizzazione comunitaria senza esclusi
e senza confini. Il che rappresenta un’opportunità storica, se ben
interpretata. Di tale crisi si deve, dunque, prendere atto per svilupparla e
orientarla in vista della nascita di una nuova e migliore concezione di
“cittadinanza”, non più legata allo ius sanguinis e allo ius soli[20],
bensì fondata sullo status giuridico di ogni uomo in quanto tale, che
è, prima di tutto, cittadino del mondo: concezione di cui la nuova
“cittadinanza europea” costituisce una tappa significativa. La
sfida del futuro sarà capire l’essere umano come titolare di una
cittadinanza che superi gerarchie e privilegi, se è vero che la
democrazia è sempre inclusiva, così come è escludente la
dittatura.
E poiché la mediazione civica
non è riconducibile a mera professione, occorre valorizzarla e viverla
come strumento interpretativo del cambiamento sociale, potendo il Difensore
civico accogliere e trasformare i conflitti che insorgono tra Cittadini e
Pubblica Amministrazione in intese non riconducibili a vere e proprie
transazioni[21]
con cui le parti si fanno reciproche concessioni, bensì configurabili
come alleanze partecipate e orientate al conseguimento del bene comune. Il che
presuppone la rimozione della causa del malcontento e della sfiducia nelle
Istituzioni: sotto questo profilo, la mediazione del Difensore civico diventa
di primaria importanza in vista di una corretta e stabile composizione del
rapporto Cittadino-Pubblica Amministrazione e, più in generale, Istituzioni.
Un rapporto, osa ricordare il Difensore civico, che non può essere
considerato a priori in chiave conflittuale, ma deve essere pensato come
ragionevolmente buono e componibile, purché venga inserito in un
contesto in cui gli interlocutori si trovino sullo stesso piano e assumano
responsabilmente il proprio ruolo. Sicché, a fronte del Difensore
civico, il Politico e il Funzionario (con il loro ruolo da esercitare) e il
Cittadino (con il suo problema da risolvere e il suo bagaglio di aspettative)
vengono a trovarsi sostanzialmente alla pari in un sistema di relazioni in cui
l’Ombudsman/Médiateur è co-protagonista, perché
“ponte”, come vuole la stessa radice della parola svedese.
Il che è fondamentale alla
luce della moderna concezione del diritto amministrativo, non più basata
sull’imperium della Pubblica
Amministrazione nell’ottica di un rapporto verticale e gerarchico tra
Amministratori e Amministrati, bensì strutturata in relazione
orizzontale e paritetica tra pubblico e privato, in vista di una ricostruzione
dell’apparato amministrativo al servizio del Cittadino, aperto
all’ascolto dei problemi e delle proposte, promotore di processi di
comunicazione e partecipazione volti alla formazione di decisioni comprese e
condivise, sicché, come previsto dall’ultimo comma del nuovo art.
118 della Costituzione italiana,
il Cittadino sia risorsa e non vittima e/o intralcio. In
quest’ottica, appare primario non tanto il raggiungimento dello specifico
risultato, quanto il fatto che il Cittadino abbia soddisfazione dei propri
diritti attraverso l’ascolto e la presa in carico del problema esposto,
ottenga adeguata rivalutazione della propria dignità di persona e svolga
un ruolo da protagonista delle scelte politico-amministrative, così come
costituzionalmente garantito, con conseguente trasformazione della Costituzione
da “formale” a “reale” grazie alla sinergia composita
di quella che Mortati[22]
chiama Costituzione “materiale”, nel gioco delle forze
socio-politiche e della situazione economica su cui deve agire il Difensore del
Cittadino.
Una conquista significativa sul
piano della mediazione civica è stata conseguita in quei Paesi, anche
europei, che riconoscono al Difensore civico (sia nazionale che regionale) il
potere di intervenire con i cosiddetti Regolamenti di equità, una
sorta di correttivo della norma giuridica, operante là dove la sua
rigorosa applicazione conduca a conseguenze manifestamente inique nel caso
concreto. Si tratta di soluzioni equitative del conflitto Cittadino-Ente pubblico,
che il Difensore civico è legittimato a proporre, certo in precise
situazioni e a precise condizioni e senza incidenza su futuri casi analoghi:
uno strumento che opera su un piano diverso da quello della giustizia formale,
quando, secondo i valori dell’equità e della giustizia
sostanziale, in concorso con il diritto, la soluzione offerta dal sistema
giuridico appaia inadeguata. In Italia, ove manca una disciplina unitaria della
difesa civica e un Difensore civico nazionale, i tempi non sono maturi per un
tale ruolo, non essendo ancora la figura del Difensore civico abbastanza forte
e culturalmente radicata per vedersi riconosciuta ufficialmente una simile
facoltà. Il che, peraltro, non è motivo di indebolimento della
funzione pratica di mediazione dei conflitti derivante dalla natura stessa
dell’Istituto: in altre parole, si deve lavorare in quest’ottica,
se è vero che, nel campo dei diritti, da un lato la pratica può
precedere il riconoscimento formale (come insegna ogni forma di secessione,
sciopero compreso), dall’altro l’affermazione - soprattutto
costituzionale - di un diritto deve poi trovare realizzazione effettiva, per
tutti e nel quotidiano.
A fronte dei mutamenti sociali ed economici in atto, cui
sembra associarsi una riduzione del Welfare State, con il conseguente
ampliamento del disagio sociale, la difesa civica può operare da
positivo collante nei rapporti tra categorie e nei confronti della Pubblica
Amministrazione e del “potere” in genere. Si tratta di un ruolo di mediazione
gratuito e, come tale, accessibile anche ai meno abbienti, una forma di tutela
generalizzata e forte che, a fronte della crescente frantumazione sociale, deve
favorire il recupero della responsabilità di ciascuno e la condivisa
coscienza della complessità del sistema amministrativo. Il
riconoscimento della responsabilità reciproca delle parti e la
consapevolezza delle molteplici interdipendenze vincolanti può e deve
offrire un’opportunità di positiva gestione del conflitto,
un’occasione per tutti di educazione alla collaborazione: in vista della
soluzione non solo del problema specifico e a favore della conseguente
rinnovata fiducia nelle Istituzioni da parte dei Cittadini.
L’Ombudsman/Médiateur non si limiti, dunque, alla gestione della
singola lite, ma svolga un ruolo di rappresentanza e assunzione attiva del
conflitto sociale (anche quando espresso dal singolo, soprattutto se
“debole”), affinché la tensione si trasformi da fenomeno
dirompente in occasione privilegiata di scambio e arricchimento per un processo
di crescita sociale: a patto, certo, che il rispetto di ogni persona - fisica o
giuridica - sia effettivo nel quotidiano.
Questo
discorso si situa sulla scia dei miei ultimi interventi congressuali, in
qualità di Coordinatrice della Conferenza nazionale dei Difensori civici
delle Regioni e delle Province autonome, cui rimando[23],
ma anche di una scelta personale convinta, esplicitata sia nel lavoro
quotidiano (in Valle e, in funzione sussidiaria, nell’ambito nazionale),
sia come Responsabile al vertice dell’A.O.M.F.-Association des Ombudsmans
et Médiateurs de la francophonie (dal 2001 al 2005, prima come
Sécrétaire Générale, poi come Présidente).
Una prospettiva di impegno, un timbro di qualità, da non perdere, che
sempre più riporta alla lungimiranza di Arturo Carlo Jemolo, quando
affermava: «La perdita di fiducia negli organismi statali, il perenne
senso di essere vittima di torti, sta logorando pilastri fondamentali, assai
più che non farebbero iniziative apertamente rivoluzionarie (…)
potrebbe pensarsi ad un tribuno del popolo o ad un censore, nominati a
suffragio universale, o magari con un elettorato diverso da quello che elegge i
membri del Parlamento»[24].
Mai come
oggi è dunque utile, se non necessario, per il Difensore civico
responsabile affrontare il tema dei conflitti sociali in rapporto alla difesa
civica e al tribunato. Il Tribuno della Plebe nasce allo scopo e con la
funzione di comporre il conflitto sociale per antonomasia, quello tra Patrizi e
Plebei: per questo gli viene riconosciuto carattere sacro, con conseguente
inviolabilità della persona e compiti di protezione della classe
più debole nei confronti di abusi e soprusi dei forti, compiti che si
esplicano attraverso il “potere negativo”[25]
di intercessio, consistente nella
possibilità di bloccare ogni iniziativa pregiudizievole. Il Tribuno
della Plebe non assume, dunque, almeno formalmente e in origine, le vesti di
vero e proprio Rappresentante e portavoce delle istanze ed esigenze plebee, non
si fa promotore di specifiche iniziative a favore della classe plebea, in vista
di un pieno equilibrio sociale, ma svolge, piuttosto, un ruolo di tutela volto
ad impedire l’aggravio della situazione della Plebe, la cui
qualificazione sociale, in termini di classe autonoma e contrassegnata da
caratteri predeterminati e contrastanti rispetto alla classe patrizia, è
assodata e condivisa. L’evoluzione storica della figura del Tribuno,
grazie al sostanziale esercizio anche di un “potere positivo” da
parte del Tribuno, dimostra, però, che l’Istituto, nato come
strumento di freno allo strapotere dei patrizi, diventa, poi, strumento princeps di lotta sociale, volto a valorizzare il carattere di
positiva crescita sociale che è proprio dei conflitti di classe quando
non vengano considerati come meri fenomeni distruttivi e negativi, ma siano
gestiti con ruolo centrale nell’ambito di una positiva evoluzione
sociale.
La difesa civica non può, certo, essere
specificatamente pensata come strumento di composizione dei conflitti sociali, dovendosi
occupare di singoli casi concreti per trarne istanze di carattere generale di
cui farsi portavoce di fronte al Legislatore e all’Amministratore, a
prescindere dalla classe sociale di appartenenza dei soggetti destinatari
dell’intervento. Essa non si pone, quindi, di per sé, come mezzo
di realizzazione dell’equilibrio sociale o di superamento delle lotte di
classe, mirando piuttosto alla realizzazione di un rapporto corretto ed equo
tra Cittadini e Stato- Amministrazione. Ma poiché ha bisogno del Difensore
soprattutto il più debole, il ruolo dell’Ombudsman[26]
diventa anche (e forse soprattutto) quello di essere peso sul piatto della
bilancia di chi non conta (e, dunque, vola): questo per realizzare
l’equità sociale, che, come vuole l’etimologia della parola,
vale parità, uguaglianza di livello e, dunque, di opportunità per
ogni persona e categoria. Un ruolo davvero stimolante, sia nei Paesi in via di
sviluppo che nei Paesi ricchi e ad ogni punto del percorso della democrazia,
che non è difficile definire ma praticare, consistendo, per coerenza con
la stessa pronuncia costituzionale, non in un possesso ma in un percorso.
Un bel modo
per celebrare i 2500 anni della Secessione della Plebe di Roma e per viverne
l’eredità nel mondo di oggi. Vi ringrazio.