N. 4 – 2005 – Memorie
Universidad
Nacional de Educación a Distancia, Madrid
Sommario: 1. Introduzione. – 2. La
disciplina della guerra nell’ordinamento spagnolo. – 3. Guerra umanitaria e guerra al terrorismo. – 4. La posizione spagnola in alcuni recenti conflitti. – 4.1. La guerra del Golfo. – 4.2. La
crisi del Kosovo. – 4.3. L’intervento in
Afghanistan. – 4.4. L'intervento di Perejil.
– 4.5. La guerra dell'Iraq.
1. – Introduzione
I concetti pace e guerra sono due concetti
antitetici che sembrano negarsi reciprocamente. Sono un po' come due facce
dello stesso problema, perciò è molto difficile parlare della pace senza
parlare della guerra e viceversa. Però, nella prospettiva del diritto interno e
in particolare nella prospettiva costituzionalistica si è per molti anni
parlato prevalentemente della pace. Dal punto di vista degli studi di diritto
costituzionale si può riscontrare una specie di esorcizzazione del concetto di
guerra: la guerra è stata considerata un illecito internazionale e si è
accantonato il problema guerra.
La costituzione spagnola richiama sia la pace
che la guerra. Ovviamente la guerra di cui parla il testo costituzionale è
quella legittimamente conducibile.
La pace è stata vista come valore costituzionale nettamente
preminente e indiscutibile, elemento di riferimento per la politica nazionale.
Il Preambolo della nostra Costituzione dice che: «La nazione spagnola,
desiderando stabilire la giustizia, la libertà e la sicurezza e promuovere il
bene di quanti la compongono, nell'uso della sua sovranità, proclama la sua
volontà di: (...) collaborare al rafforzamento di relazioni pacifiche e ad
un'efficace collaborazione fra tutti i popoli della terra».
La considerazione della pace come valore e
contemporaneamente un fenomeno di rimozione del termine e del concetto di
guerra hanno portato, soprattutto nel diritto internazionale, ma anche con una
ricaduta nel diritto interno, a usare nel lessico abituale e scientifico, altri
concetti, come il concetto di conflitto armato e il concetto di crisi
internazionale o grave crisi internazionale.
Quando le realtà dei rapporti internazionali
hanno cominciato a coinvolgere
A partire dall'inizio degli anni novanta dello
scorso secolo fra i numerosi conflitti localizzabili in aree regionali
delimitate si inseriscono conflitti che assumono una dimensione sempre più
ampia e che coinvolgono, tramite i meccanismi attivati dalle alleanze,
2. – La disciplina della guerra nell’ordinamento spagnolo
Da un lato, tale previsione non è molto
adeguata, tenendo conto gli accordi internazionali sottoscritti dalla Spagna:
lo «stato di guerra» sembra evocare un istituto illegale cui è vietato
ricorrere, per uno Stato di diritto, il quale, in caso contrario, potrebbe
addirittura incorrere in un illecito internazionale. Dall'altro lato, com’è
evidente, questa facoltà non ammette alcun arbitrio del Monarca: è la risposta
alla necessità di imputare formalmente la dichiarazione di guerra ad un organo
rappresentativo della Nazione. Soltanto la previa delibera del Parlamento,
infatti, costituisce il fattore legittimante di un potenziale intervento
militare, assicurando un consenso generalizzato ad una guerra cui
Anche se il Re possiede, in virtù dell’art.
62, lettera h, il comando supremo delle forze armate, tale previsione ha un
valore strettamente simbolico. È, dunque, necessario, affinché questa
attribuzione venga esercitata in concreto, che intervenga il Governo, che
costituisce l’unico soggetto a cui sarà sostanzialmente imputabile il comando
delle forze armate.
Al fine di definire e delimitare in concreto
le funzioni governative, l’art. 8.2, della CE prevede: «La legge organica
regolerà le basi dell'organizzazione militare, secondo i principi della
presente Costituzione». Questa legge è
1. Spetta al Presidente del Governo la
direzione della politica di difesa. Di conseguenza, egli esercita la propria
autorità per ordinare, coordinare e dirigere l’operato delle forze armate.
2. Al Presidente del Governo spetta, inoltre,
la direzione della guerra, la formulazione delle direttive per i negoziati con
l’estero e la definizione degli obiettivi, tanto strategici quanto della
politica militare.
3. Allo stesso modo, il Presidente del Governo
definisce i grandi obiettivi strategici, approva i piani che derivano dalla
fissazione di tali obiettivi, la distribuzione generale delle forze e i mezzi
destinati a provvedere alle necessità degli eserciti[1].
Il Presidente del Governo, dunque, a seguito
di una formale dichiarazione dello «stato di guerra», dirige le operazioni
militari, dalla Junta de
Nell’ordinamento spagnolo le forze armate
possono intervenire anche nel caso in cui sia stato dichiarato lo «stato di
assedio» (estado de sitio) per
garantire la salvaguardia effettiva dell’ordinamento costituzionale.
Oltre alla necessità dell’intervento del
Congresso dei deputati, anche se in misura diversa a seconda della gravità
della «situazione di patologia politica»[10],
Lo «stato di assedio» si differenzia dalla
guerra, disciplinata dall’art. 63 CE, poiché regola situazioni puramente
interne, le c.d. «guerre fittizie» che vanno dall’insurrezione alla guerra
civile, mentre il dettato dell’art. 63 si riferisce alle guerre internazionali.
Ma ciò non significa che le due previsioni non possano essere utilizzate
contestualmente, ossia che non possa rivelarsi necessaria una dichiarazione
dello «stato di assedio» in tempi di guerra internazionale[11].
3. – Guerra umanitaria e guerra al terrorismo
Prima di analizzare la posizione spagnola in
alcuni recenti conflitti, vorrei accennare qualche idee sull’attuale concetto e
i diversi tipi di guerra, in particolare la guerra umanitaria e la guerra al
terrorismo.
Il concetto di guerra umanitaria è stato utilizzato soprattutto con riferimento
alla crisi del Kosovo. Tale tipo di guerra, pur giustificata dall'esigenza di
tutelare i diritti fondamentali dell'uomo all'interno di un ordinamento di
altro stato, quindi con un livello di ingerenza che altrimenti non sarebbe
stata consentita dal diritto internazionale, comporti non soltanto un profilo
difensivo ma un profilo aggressivo.
Il richiamo alla esigenza di tutelare i
diritti umani da gravi violazioni come giusta causa di guerra è agevolmente
comprensibile dal punto di vista politico, in quanto costituisce una delle
possibili motivazioni attraverso cui legittimare agli occhi della opinione
pubblica il ricorso alla forza e addirittura alla guerra. Dal punto di vista giuridico è semplicemente il tentativo di
offrire giustificazione per un comportamento che rivela la violazione del
principio di non ingerenza nella sfera territoriale dello stato sovrano cui si
addebita la violazione. La guerra umanitaria è svolta soltanto da quella
potenza che ha la capacità tecnologica e le risorse economiche e militari
sufficienti all'impresa, sia singolarmente sia utilizzando organizzazioni
regionali di sicurezza o coalizioni formate ad
hoc. In questi casi non si può certo escludere in linea di principio che il
ricorso alla tutela dei diritti come giusta causa sia fondato. Resta il fatto
che la guerra appare conseguenza di una valutazione unilaterale che può non
essere fondata da preventive determinazioni degli organi delle Nazioni Unite,
come nel caso dell'attività bellica in Kosovo.
L'altro concetto di guerra, la cosiddetta guerra al terrorismo, si riferisce
all'esempio dell'Afghanistan e dell'Iraq, ed è effettivamente una figura di
grandissimo interesse dal punto di vista internazionalistico, ma di riflesso
anche interno. Il terrorismo può essere interno (il caso dell'ETA nel Paese
Basco) o internazionale (il caso di Al Qaeda). Il terrorismo internazionale
cerca di destabilizzare la comunità internazionale.
La guerra al terrorismo è una ipotesi di
guerra che può comportare anche profili di guerra
preventiva, concetto che per il modo tradizionale di interpretare
giuridicamente questi eventi rappresenta dei profili estremamente problematici.
È una guerra di difficile inquadramento
rispetto a quella consolidata nel diritto internazionale. È un tipo di guerra
contro un nemico non individuato, almeno all'inizio, o che verrà individuato in
un successivo momento. Deve svolgersi in luogo non determinato, è quindi
ubiquitaria. Deve svolgersi a tempo indeterminato è infinita. L'idea di una
guerra con condizioni così vaghe, contro un nemico indeterminato, in un luogo
indeterminato, per un tempo indeterminato, è una guerra a tutto tondo
abbastanza nuova.
È una forma di guerra che manifesta una certa
disponibilità ad un conflitto quasi perenne nei confronti di soggetti che si
definiranno e in luoghi non individuati con precisione.
4. – La posizione spagnola in alcuni recenti conflitti
La previsione dell’art. 63.3 della CE, secondo
cui ogni intervento militare necessiterebbe di una formale dichiarazione di
guerra del Re, preceduta dall’autorizzazione del Parlamento, oltre a non essere
mai stata realizzata, sembra alquanto anacronistica, dal punto di vista del
diritto internazionale.
Peraltro, una autorizzazione parlamentare
risulta costituire una previsione eccessivamente formalista in caso di
conflitti internazionali che - ripensando a quanto accaduto, ad esempio, in
occasione dell’attacco terroristico agli Stati Uniti dell’11 settembre -
richiedono un’immediata reazione da parte dei Paesi appartenenti alla NATO[12]. Proprio per motivi di urgenza
procedimentale, di coerenza nella definizione del conflitto e per l’evidente
necessità di un celere appoggio militare alle cosiddette «operazioni di pace»,
Ci si chiede, a questo punto, quale possa
essere il fondamento costituzionale di qualsivoglia utilizzo delle forze armate
- sia esso denominato «operazione di pace» o «aiuto militare» in una guerra di
difesa - da parte del Governo spagnolo.
L’art. 8.1 CE prevede, infatti, che alle forze
armate spetti il compito di garantire la sovranità e l’indipendenza della
Spagna, di difenderne l’integrità territoriale e l’assetto costituzionale.
Grazie, non solo a questa disposizione, ma anche alla luce di quanto affermato
nel Preambolo della Costituzione spagnola - che, come si è già detto, proclama
la volontà della Nazione di collaborare al rafforzamento delle relazioni
pacifiche e ad una fruttuosa cooperazione tra tutti i popoli della terra –
sarebbe possibile concludere che le uniche guerre legittimate dall’ordinamento
costituzionale spagnolo sono quelle di tipo difensivo. Inoltre, leggendo in
combinato l’art. 8.1, il Preambolo della Costituzione e l’art. 4.2 della Carta
delle Nazioni Unite - recepita dall’ordinamento spagnolo grazie all’art. 94 CE[13] - si ricava che né l’utilizzo delle forze
armate è limitato ad una formale dichiarazione di guerra, né esiste una norma
che vieti l’intervento, anche militare, della Spagna in difesa dei princìpi di
collaborazione tra i popoli.
Il fondamento costituzionale dell’utilizzo
delle forze armate, dunque, oltre a derivare dal disposto che ha autorizzato
l’ingresso nella NATO (art. 94 CE[14]), potrebbe risiedere primariamente nel citato
Preambolo, che ha il pregio di aver costituzionalizzato il principio di
collaborazione tra i popoli della terra al fine di rafforzare le relazioni
pacifiche fra Stati.
Quanto precede trova conforto nella direttiva
de
4.1. – La guerra del Golfo
Ciò che legittimò quest’intervento fu proprio
quella dichiarazione d’intenti contenuta nel Preambolo della Costituzione, che,
anche dinanzi all’opinione pubblica, autorizzava e conferiva una legittimazione
politica a qualsivoglia determinazione del Governo spagnolo. Nell’agosto del
‘90 il Governo prese la decisione di autorizzare la partenza del contingente
spagnolo verso la zona mediorientale, ed in pochissimi giorni questa
risoluzione, a seguito di una breve informativa al Congresso dei deputati[15], fu materialmente attuata. Tale intervento
non provocò particolari reazioni da parte dell’opinione pubblica spagnola e
delle minoranze parlamentari, poiché non fu necessario l’uso delle armi.
L’unico obiettivo dell’esercito navale spagnolo, infatti, era realizzare, in
concreto, l’embargo - decretato dal Consiglio di sicurezza dell’ONU nei
confronti dell’Iraq - contestualmente alla protezione delle unità logistiche
che si occupavano dell'apporto umano e materiale alla guerra.
4.2. – La crisi del Kosovo
Dalle prime avvisaglie della crisi del Kosovo,
il Governo spagnolo mostrò il suo totale appoggio alla Comunità internazionale
e collaborò pienamente, tanto sul terreno militare come su quello diplomatico e
umanitario.
Molto prima dell’inizio delle ostilità,
l’esecutivo avvertiva il Parlamento della possibilità che avesse inizio una
azione armata. Dal 6 ottobre
Nel febbraio 1999, il Consiglio dei Ministri
prese la decisione di apportare forze nazionali a tutte le operazioni di pace
che l’Alleanza Atlantica intendesse porre in essere per riportare la pace nella
zona balcanica. Il 30 marzo la maggioranza del Congresso approvò la politica
militare dell’esecutivo.
La differenza sostanziale rispetto alla
partecipazione alla guerra del Golfo si spiegò in tutta la sua evidenza nel
momento in cui si attuò in concreto la cooperazione con
È evidente come, in questo caso, la
giustificazione costituzionale dell’intervento effettivo in una vera e propria
azione militare poteva difficilmente rinvenirsi in una scelta del Governo.
Inoltre, l’opposizione parlamentare non mancò di sottolineare come, agendo al
di fuori di un mandato dell’ONU, si violava la risoluzione del Congresso dei
deputati del 1995 che a tale mandato condizionava qualsiasi partecipazione
militare delle truppe spagnole. A quest’obiezione il presidente del Governo
rispose che tale risoluzione non rispondeva più alla realtà storica corrente,
poiché si intendeva creare un nuovo concetto strategico della NATO, che avrebbe
permesso all’Alleanza di intervenire militarmente anche senza l’autorizzazione
del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, fatto che, peraltro, era già
accaduto nella prassi proprio in occasione dell’intervento in Kosovo. Proprio
in questo momento, si moltiplicarono le proposte dell’opposizione per creare
dei meccanismi specifici di consultazione del Parlamento nei casi di
partecipazione della Spagna ad interventi militari, proposte che tuttora non
hanno avuto alcun seguito.
Nell’aprile 2000, per garantire la
partecipazione spagnola nei Balcani, il Consiglio dei Ministri approvò una
risoluzione con la quale si prorogava l’intervento delle unità spagnole nella
zona e si ampliava temporalmente l’entità massima degli effettivi.
4.3. – L’intervento in Afghanistan
In seguito agli attentati terroristici dell’11
settembre, il Governo collaborò pienamente, con tutta la prontezza che lo stato
di tensione richiedeva ai paesi appartenenti alla NATO.
Il Governo dichiarava la piena legittimità
dell’intervento militare, poiché la legittima difesa invocata dagli Stati Uniti
è un diritto riconosciuto dall’articolo 5 del Trattato Nord Atlantico e che,
pertanto, le azioni militari - nel rispetto dei princìpi di proporzionalità e
legalità - godono del pieno appoggio del diritto internazionale.
Diversi interventi dei membri del Governo
offrivano i dettagli della posizione spagnola nel conflitto. Aznar riteneva, in
intervento parlamentario del 18 ottobre, di dover ribadire la qualifica
dell’«operazione di pace» in corso, come un «atto di legittima difesa», quasi
ad evidenziare il rispetto in toto dei presupposti che
Nella riunione plenaria delle Camere del 18
ottobre, quasi tutti i partiti politici appoggiavano la posizione adottata dal
Governo nel conflitto ed erano d’accordo nel qualificare l’intervento militare
come azione di legittima difesa. Le critiche al Governo riguardavano esclusivamente
la politica informativa dell’esecutivo nei confronti del Congresso dei deputati
e della società.
Nella relazione alla Camera, Aznar si trovò
nella condizione di non poter evitare di compiere un parallelo tra il
terrorismo spiegatosi nell’attacco dal 11 settembre negli Stati Uniti ed il
terrorismo nazionalista che sgomenta, da decenni,
4.4. – L'intervento di Perejil
Il 17 luglio 2002,
In questo caso non aveva autorizzazione
parlamentare, e non si può parlare di guerra, ma quanto meno, di
"incidente". Il conflitto richiedeva un’immediata reazione da parte
spagnola, e il Governo informò dopo l’intervento.
4.5. – La guerra dell'Iraq
Per quello che riguarda alla guerra dell'Iraq,
l’appoggio spagnolo fu soltanto esterno, diplomatico. Le truppe spagnole sono
arrivate solo alla fine delle operazioni militari di occupazione. Il governo
spagnolo di Aznar ha sempre sostenuto che quella era una missione di pace,
sulla base di ragione umanitarie. I partiti della opposizione richiamavano la
dichiarazione di guerra, poiché consideravano che
Infatti, le truppe spagnole non hanno avuto
partecipazione nelle operazioni militari, ma soltanto nella ricostruzione del
paese, dopo aver finito la guerra, al meno nei termini ritenuti dagli Stati
Uniti.