N. 4 – 2005 – Memorie
Aurora Gutiérrez
Nogueroles
Universidad Nacional de Educación a
Distancia, Madrid
LOS ESTADOS DE ALARMA, DE EXCEPCIÓN Y DE
SITIO EN LA
CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
La
posibilidad de que se produzcan acontecimientos extraordinarios que, de alguna
forma, entrañen una seria perturbación de la normalidad constitucional obliga a
formular las oportunas previsiones normativas con las que enfrentar la
sobrevenida situación de crisis. Este conjunto de normas jurídicas, conocido
doctrinalmente como “Derecho de excepción”, no debe entenderse como algo
extraño al Estado de Derecho, sino como un mecanismo de carácter extraordinario
que se necesita para su defensa. Como dice ÁLVAREZ CONDE, en un Estado donde se
hallan completamente reguladas las relaciones de normalidad, «hay que suponer
que el caso excepcional, el supuesto anormal, debe encontrarse también sometido
a la correspondiente normatividad».
En esta misma línea de aceptar, como algo natural,
la previsión por la
Constitución de una defensa extraordinaria de su propia
permanencia se sitúa la mayoría de constitucionalistas españoles.
Sin
embargo, la existencia de un “Derecho de excepción” no es algo unánimemente
aceptado por la doctrina científica ni plenamente acogido en el
constitucionalismo comparado. Así, el profesor belga P. WIGNY,
con su teoría de la force majeure, niega el establecimiento de
normas que puedan suspender la vigencia de preceptos constitucionales, pero
admite que ello no puede «empêcher les effects d’une force majeure», la
cual serviría de fundamento legal para «la validité des actes juridiques
accomplis en dehors des formalités prévues par la Constitution».
Para la plena validez jurídica de esa “fuerza mayor” exige el citado profesor
belga la concurrencia de tres requisitos: la extrema gravedad de la situación
de riesgo para la
Constitución («il ne suffit pas d’une grande difficulté»);
el respeto, en la medida de lo posible, a la normativa constitucional («choisir
les formules qui se rapprochent le plus possible [...] des procédures
ordinaires»); y, en tercer y último lugar, la proporcionalidad de
las medidas a adoptar en relación con la finalidad perseguida de defensa
constitucional («prendre celles qui sont à la fois nécessaires et urgentes»).
Un cuarto requisito le añade J.M. LAFUENTE:
el de «responsabilidad jurisdiccional frente a los daños y perjuicios que,
eventualmente, sufriesen los ciudadanos» por causa de la actuación extra Constitutionis de los órganos
estatales. En cuanto a textos constitucionales que no contemplen el
establecimiento de normas excepcionales para situaciones de emergencia
constitucional, pueden servir como ejemplos las Constituciones belgas de 1831
(art. 130) y de 1994 (art. 187) y la Constitución de Luxemburgo (art. 113), las cuales
no es sólo que no contengan ninguna normativa excepcional, sino que llegan,
además, a prohibir, de forma expresa, la suspensión de preceptos
constitucionales. Cabe citar también aquí a la Constitución italiana
de 1947, que tampoco contiene ningún conjunto normativo de naturaleza
excepcional, pero sí hace una fugaz mención en su artículo 78 a un “stato di guerra”
que, una vez acordado por las Cámaras, permite conferir al Gobierno «dei
poteri necessari» para el restablecimiento de la normalidad constitucional.
En esta fórmula va implícita, en opinión de G. DE VERGOTTINI,
la posibilidad de modificar el texto constitucional, suspendiendo temporalmente
la vigencia de algunos de sus preceptos. Pero, al margen de ese “estado de
guerra”, el constituyente italiano se abstiene de regular cualesquiera otras
situaciones de emergencia constitucional. De esta forma, «si è comunque consolidata la tendenza a utilizzare gli
instrumenti di intervento ordinari, quali la legge o delibere parlamentari, per
affrontare le emergenze in modo da finire per individuare un tendenziale
superamento della distinzione fra diritto normale e diritto eccezionale propria
del diritto constituzionale dello stato liberale».
El
peligro que llevan consigo estos silencios constitucionales es – según la
opinión de P. REQUEJO – que pueden poner en cuestión la supremacía de la Constitución, ya que
«la omisión facilita que se convierta en soberano aquél que, para superar en la
práctica la situación de necesidad, puede llegar a disponer sobre la Constitución misma».
Frente
a la opción tomada por los referidos textos constitucionales, el constituyente
español se ha decantado, desde siempre, por establecer su propio Derecho
excepcional, considerándolo como el instrumento más adecuado para hacer frente
a situaciones de emergencia constitucional. La existencia, en efecto, de normas
jurídicas de este carácter data en el Derecho español desde el primer texto
constitucional digno de tal nombre, esto es, la Constitución de 1812,
que se elabora, durante la
Guerra de la
Independencia contra las tropas napoleónicas, por las Cortes
Generales (el Parlamento español), excepcionalmente reunidas en la ciudad de
Cádiz, último reducto territorial de soberanía española. En el Capítulo tercero
del Título Quinto de dicha Constitución, de ideología liberal y, por tanto,
paradójicamente enraizada en el pensamiento ilustrado francés, se contenían ya
una serie de normas garantizadoras de la libertad individual, que imponían el
cumplimiento de las formalidades ordinarias que acompañan a la detención y al
procesamiento en vía penal de cualquier ciudadano de hoy día: notificación de
las causas que originan su detención, obligación de su presentación ante el
juez para que le tome declaración, necesidad de motivación del auto de prisión,
prohibición de obligar al detenido a declarar contra sí mismo, prohibición de
torturas, inviolabilidad del domicilio, etc. Pues bien, junto a este tipo de
normas, se situaba también otra, la contenida en el articulo 308, que
excepcionaba la aplicación de aquéllas cuando, en circunstancias extraordinarias,
la seguridad del Estado así lo exigiese, en todo o en parte del territorio
español. Tal suspensión de garantías debía ser aprobada por las Cortes, aunque
no se especificaba la exigencia de que se hiciera por medio de una ley, y debía
tener, en todo caso, un carácter meramente temporal.
El
contenido del citado artículo 308 se reiteraba, casi en los mismos términos
literales, en el artículo octavo de la segunda Constitución histórica española,
la de 18 de junio de 1837, si bien este precepto ya contemplaba expresamente a
la ley como vehículo formal de expresión de la decisión del Legislativo sobre
la suspensión de garantías. E igual sucedía en el siguiente texto
constitucional (de 23 de mayo de 1845), cuyo artículo 8º era una reproducción
literal del anterior al que se acaba de aludir. Para reforzar la reserva de ley
suspensiva establecida en este último artículo, el Acta Adicional de 1856
disponía la elaboración de una ley de orden público, a la que remitía la
regulación en concreto de las limitaciones de los derechos o de las condiciones
de ejercicio de sus garantías durante el tiempo que durara la suspensión. En
cumplimiento de esta remisión normativa, se aprobaron las Leyes de 14 de marzo
de 1848 y de 2 de julio de 1866, así como, fundamentalmente, la Ley de Orden Público de 17 de
mayo de 1867, en la que se prevé, por orden de menor a mayor gravedad, tres
estados excepcionales: el “normal”, el “de alarma” y el “de guerra”.
Por
su parte, la Constitución
de 1 de julio de 1869 daba un paso más en lo que podría llamarse la “filosofía”
del Derecho de excepción y regulaba de una forma mucho más detallada y precisa
la situación excepcional de suspensión de derechos. De este modo, no sólo
fijaba in concreto las garantías que debían constituir el limitado
objeto de la suspensión, sino también hacía la correspondiente reserva de ley
de orden público para que rigiera la vida ciudadana en el territorio afectado y
durante el tiempo que durase aquella situación excepcional. Incluía,
igualmente, una prohibición expresa a los poderes públicos, civiles o
militares, de ampliar o modificar las sanciones legalmente previstas. El
mandato constitucional se concretó en la
Ley de Orden Público de 23 de abril de 1870, que contemplaba
dos estados excepcionales: el “estado de prevención y alarma”, de carácter
civil; y el “estado de guerra”, de carácter militar. La diferencia entre uno y
otro radicaba, una vez más, en la gravedad de la perturbación constitucional.
De este modo, cuando la declaración del primero de los dos estados referidos no
bastase para restablecer el orden público, se declaraba el “estado de guerra”,
con el consiguiente traspaso de poderes de las autoridades civiles a las
militares.
Frente
a todos sus antecedentes históricos, en la sexta de las Constituciones
españolas, la de 30 de junio de 1876, no se contiene ninguna remisión a la ley
de orden público y, además, contempla la posibilidad de que fuera el Gobierno,
bajo su propia responsabilidad, el que pudiera acordar la suspensión de
garantías. Se necesitaban, sin embargo, para ello el cumplimiento de tres
requisitos: el primero, el sometimiento a las mismas limitaciones que tenía el
órgano legislativo para la aprobación de la correspondiente ley excepcional; el
segundo, que las Cortes no se hallaran reunidas en ese momento (por tratarse de
un período entre sesiones o por estar disueltas y pendientes de renovación); y
como tercer y último requisito, que hubiera una grave y notoria urgencia.
Además, una vez adoptado el acuerdo de suspensión por el Gobierno, éste debía
someterlo a la aprobación del Legislativo “lo más pronto posible”. Por el
contrario, ni el presupuesto de hecho para la suspensión (“extraordinarias
exigencias de la seguridad del Estado”) ni las medidas a adoptar (suspensión de
las garantías del detenido, de la inviolabilidad del domicilio, de las
libertades de expresión y de residencia, de los derechos de reunión y de
asociación) sufren modificación alguna respecto de la Constitución
anterior. De todas formas, la plena entrada en vigor de la Constitución de 1876,
sobre todo en lo relativo a los derechos que reconocía, no tuvo lugar hasta la
aprobación de la Ley
de 10 de enero de 1877, que derogó el estado de excepción hasta entonces
vigente y ratificó la vigencia de la
Ley de Orden Público de 1870, la cual, a pesar de la ya
referida ausencia de mención constitucional, se mantuvo viva hasta el
advenimiento de la 2ª República.
La
última de las Constituciones históricas españolas, la republicana de 9 de
diciembre de 1931, también preveía en su artículo 42 un régimen excepcional de
suspensión de derechos, que se apartaba, en buena medida, de sus precedentes
decimonónicos, al potenciar el papel del Ejecutivo en la adopción de la
decisión suspensiva, fundamentalmente cuando el plazo de suspensión no
sobrepasara los treinta días, plazo que, no obstante, podía ser prorrogado con
la previa aprobación de la
Cámara legislativa Así pues, si la suspensión prevista no
superaba ese plazo de treinta días, era al Gobierno, y no a las Cortes, al que
competía acordar la suspensión de garantías cuando así lo exigiera «la
seguridad del Estado, en casos de notoria e inminente gravedad». Con la
obligación, por supuesto, de dar cuenta de lo actuado a las Cortes, si
estuvieran reunidas, o a la Diputación Permanente, si se encontraran
disueltas, para que unas u otra se pronunciaran sobre la decisión
gubernamental. Los derechos susceptibles de ser objeto de la suspensión eran
los propios del detenido, las libertades de circulación y residencia, la
inviolabilidad del domicilio, la libertad de expresión y los derechos de
reunión y asociación.
En
el mismo artículo 42 se contenía, igualmente, una reserva de ley de orden
público, que debería regir la suspensión declarada. En desarrollo de esta
previsión constitucional, se promulgó la
Ley de Orden Público de 28 de julio de 1933, que regulaba
tres estados excepcionales de carácter civil (ordinario, de prevención y de
alarma) y uno de carácter militar (el estado de guerra). La declaración de uno
u otro estado se hallaba en función de la mayor o menor gravedad de la
alteración del orden público, el cual se definía como «el normal funcionamiento
de las instituciones del Estado y el libre y pacífico ejercicio de los derechos
individuales, políticos y sociales definidos en la Constitución». Cuando
dicha alteración era tan leve que podía ser sofocada con el simple auxilio de
cualquier otra autoridad, procedía la declaración del “estado ordinario”; si la
perturbación del orden público era de mayor gravedad, se recurría al “estado de
prevención”, que permitía la atribución al Gobierno de un conjunto de
facultades menores que no podían afectar a las garantías constitucionales; en
el caso de que este último estado no fuera suficiente para recuperar la
normalidad constitucional, procedía la declaración del “estado de alarma”, con
la posibilidad de suspender las garantías a que se refiere el citado artículo
42; por último, cuando la gravedad de la perturbación fuese extrema, procedía
la declaración del “estado de guerra”, que debía formalizarse mediante una
norma específica de la autoridad militar (el bando), asumiendo ésta el
mando y las competencias necesarias para ordenar y gestionar la suspensión de
garantías, aunque siempre dentro de los límites establecidos por la Constitución.
Por
otra parte, el artículo 76.d) de la referida Constitución de 1931 también
atribuía al Presidente de la
República la competencia para «ordenar las medidas urgentes
que exija la defensa de la integridad o la seguridad de la Nación, dando inmediata
cuenta a las Cortes». No está muy claro cuál es el alcance de este precepto ni
su relación con el antecitado artículo 42. En opinión de J.M. LAFUENTE,
«de su interpretación objetiva, no cabe sino inferir la previsión de la
dictadura constitucional del Presidente de la República». A nuestro
modo de ver, por el contrario, se trataría de una función presidencial de
carácter subsidiario, esto es, que sólo cabría su ejercicio cuando el carácter
urgentísimo de las medidas a adoptar no permitiera esperar a la actuación,
previsiblemente más lenta, del Gobierno. En cualquier caso, se trataría de un
haz de facultades menores en manos del Presidente que, en ningún caso, podrían
implicar la suspensión de derechos constitucionales.
En
el ordenamiento español actual, se sigue un modelo distinto de los establecidos
en el constitucionalismo histórico, aunque tampoco puede negarse que exista una
lejana inspiración en ellos. El constituyente de 1978 ha venido a establecer
– como afirma P. REQUEJO – «un derecho de excepción que tipifica las posibles
emergencias, determina quién debe declararlas y prevé, respetando en lo posible
la regulación constitucional, ciertas especialidades en lo que a derechos
fundamentales y a la organización del poder se refiere. Con ello se pretende
salir de la crisis y facilitar la vuelta a la normalidad dentro de los cauces
de una Constitución, cuya aplicabilidad nunca queda en suspenso».
En concreto, los mecanismos de defensa extraordinaria de la Constitución han sido
previstos en sus artículos 55 y 116. El primero de ellos contempla la
posibilidad de suspender determinados derechos, tanto de forma general como
individual, mientras que el segundo establece las situaciones excepcionales
(los tres estados de alarma, excepción y sitio) en que puede darse la
suspensión general de derechos y fija las directrices o líneas maestras que
debe seguir la ley orgánica de desarrollo, a la que expresamente remite su
regulación en detalle. En cumplimiento de esta remisión normativa, se aprobó
por las Cortes Generales la L.O.
4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
En
resumen, pues, cabe señalar que, frente a la suspensión individual, que va
dirigida a limitar temporalmente el ejercicio de algunos de sus derechos a un
concreto número de personas en las que concurren determinadas circunstancias,
se sitúan las situaciones excepcionales de crisis constitucional, en las que se
declara por la autoridad competente una suspensión generalizada de determinados
derechos, bien en todo el ámbito territorial del Estado, bien en tan sólo una
parte de él. Tales situaciones, en función de la naturaleza de la crisis que
hay que afrontar, quedan constitucionalmente encuadradas en los llamados
“estados de alarma, excepción y sitio”, cuya declaración formal constituye, por
tanto, el presupuesto básico para la validez jurídica de dicha suspensión. Y
tal declaración sólo procede «cuando
circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la
normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes» (art. 1.1 de la L.O.
4/1981).
Del
examen conjunto de los artículos 55.1 y 116 CE, así como del texto de la citada
Ley Orgánica, cabe deducir la existencia de unos rasgos comunes a los tres
estados excepcionales, que no contradicen, lógicamente, la peculiar
especificidad de cada uno de ellos. Parece, pues, conveniente analizar, en
primer lugar, los elementos comunes para pasar después al estudio
particularizado de cada una de las situaciones de anormalidad constitucional contempladas
en nuestra norma suprema.
Las
características comunes a los estados de alarma, excepción y sitio que se
deducen de la normativa reguladora a que antes se hizo referencia son las seis
siguientes:
A)
La
limitación de las alteraciones constitucionales previstas: No se trata, en efecto, de suspender todo tipo de derechos, sino
que sólo se limita o suspende el ejercicio de determinados derechos
fundamentales (concretamente, la libertad y seguridad personales; la
inviolabilidad del domicilio; el secreto de las comunicaciones; las libertades
de residencia y circulación, de expresión y de información, tanto activa como
pasiva; el derecho de reunión y de manifestación; el derecho de huelga; y el
derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo), bien entendido que incluso
estos derechos susceptibles de suspensión mantienen su específica garantía
institucional, toda vez que «tanto la ley orgánica que fija genéricamente su
contenido excepcional, como la declaración del estado de crisis que concreta el
derecho suspendido y su nuevo contenido, podrán ser sometidos a un control de
constitucionalidad, que comprobará si el sacrificio al que se somete al derecho
llega al punto de provocar su desaparición y, de no ser así, si es razonable o
proporcionado, según el caso, con la finalidad que se persigue».
Por otra parte, la alteración del esquema habitual de reparto de poderes, en
favor del Ejecutivo, se compensa con una serie de medidas tendentes a
garantizar el regular funcionamiento democrático:
prohibición de que se interrumpa el funcionamiento de las Cámaras y de los
demás órganos constitucionales, prohibición de disolución del Congreso,
convocatoria automática de las Cámaras no reunidas, asunción de competencias
por la
Diputación Permanente (en caso de extinción del mandato de
las Cámaras).
B)
La
temporalidad de las medidas a adoptar: Al
estar dirigidas a la recuperación de la normalidad constitucional, la duración
de estas medidas debe ser la estrictamente indispensable para la consecución de
esa finalidad. A tal efecto, incluso se llegan a fijar determinados plazos
máximos para los estados de alarma y de excepción.
C)
La
proporcionalidad en la aplicación de las medidas a adoptar: Según el artículo 1.2 de la L.O. 4/1981, tal aplicación «se realizará en
forma proporcionada a las circunstancias». En palabras de GARCÍA MORILLO, «el
uso de los poderes excepcionales [...] debe adecuarse a la naturaleza e
intensidad de la crisis que ha de enfrentar», proporcionalidad que «se proyecta
también territorialmente, de manera que si la situación de crisis afecta
exclusivamente a una parte del territorio nacional, sólo ésta debe verse
afectada por la aplicación de dichos poderes».
Además, para controlar su debido uso sigue siendo efectiva la vía
jurisdiccional: «Los actos y disposiciones de la Administración Pública
adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio –
dispone el artículo 3.1 de la
L.O. 4/1981 – serán impugnables en vía jurisdiccional, de
conformidad con lo dispuesto en las leyes».
D)
La
limitación del contenido de los poderes excepcionales: Éstos no pueden ser ilimitados, sino que deben incluir
estrictamente las facultades necesarias para conseguir el retorno a la
normalidad constitucional.
E)
La
subsistencia del régimen de responsabilidad administrativa: Según dispone el artículo 3.2 de la citada L.O. 4/1981, los que,
sin culpa alguna por su parte, sufran en su persona o en sus bienes o derechos
algún daño o perjuicio por actos o disposiciones de los poderes públicos,
dictados durante la vigencia de un estado excepcional, tienen derecho a que se
les indemnice debidamente. Prescripción esta que responde a la previsión
contenida en el artículo 116.6 CE en relación con la vigencia del principio de
responsabilidad del Gobierno y de sus agentes aun en tiempos de crisis
constitucional.
F)
La
exigencia de publicidad: La
declaración de cualquier estado excepcional ha de ser publicada en el Boletín
Oficial del Estado y difundida a través de los medios de comunicación social,
públicos o privados, que se determinen. Igualmente, serán objeto de difusión
obligatoria las disposiciones dictadas por la Autoridad competente
durante la vigencia del estado excepcional.
Todos
estos caracteres, globalmente considerados, vienen, en suma, a poner de
manifiesto que estamos ante casos de suspensión, no de supresión de
derechos. Como afirma P. REQUEJO, «los poderes públicos no pueden comportarse
‘como si’ los derechos no existiesen; tan sólo se les habilita a sustituir
temporalmente su régimen jurídico habitual por otro que no tiene por qué
respetar su contenido esencial»,
pero sí, lógicamente, su mínimo existencial. En fin, una vez estudiados los rasgos que son comunes a los tres estados
excepcionales, debemos entrar ahora en el análisis particular de cada uno de
ellos. Comenzaremos por el menos grave de los tres, que es el llamado “estado de alarma”.
La
declaración de dicho estado procede para afrontar determinadas eventualidades,
que se originan por causas naturales o de conflictividad social. Vienen
especificadas en el artículo 4 de la
L.O. 4/1981, que recoge las cuatro siguientes:
a)
Catástrofes,
calamidades o desgracias públicas (terremotos, inundaciones, incendios, etc.).
b)
Crisis de
carácter sanitario (epidemias, contaminación, etc.).
c)
Paralización
de servicios públicos esenciales para la comunidad.
d)
Desabastecimiento
de productos de primera necesidad.
Respecto
de la prevista en el apartado c), debe precisarse que, por sí misma, no obliga
a la declaración, toda vez que exige la concurrencia de dos requisitos: en
primer lugar, que no existan garantías sobre el mantenimiento de la prestación
de servicios mínimos (en casos de huelga o de conflicto colectivo); y, en
segundo lugar, que coincida en el tiempo con alguna de las otras tres
circunstancias.
Así
pues, cuando se produzca alguna de estas cuatro circunstancias de alteración de
la normalidad constitucional, el Gobierno, a iniciativa propia o, en su caso,
del Presidente de la
Comunidad Autónoma afectada, podrá declarar el estado de
alarma mediante la aprobación del oportuno decreto, en el que quedarán fijados
el ámbito territorial afectado, la duración (que no podrá exceder de 15 días) y
los efectos a que dará lugar. De este decreto, así como de los que pudiera
dictar durante la vigencia del estado de alarma, deberá dar cuenta al Congreso
de los Diputados. No hay, por tanto, intervención previa de esta Cámara
legislativa, a la que sólo se necesitará para autorizar la prórroga del período
de tiempo inicialmente acordado por el Gobierno. En este caso de prórroga, el
Congreso podrá, si lo considera oportuno, modificar el alcance y las
condiciones que, en principio, estaban previstas.
Los
efectos a que da lugar el estado de alarma son, fundamentalmente, dos: en
primer lugar, las autoridades y los empleados públicos del ámbito territorial
afectado se pondrán bajo la sola dirección de la Autoridad competente (el
Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma
afectada); y, en segundo lugar, la adopción de medidas extraordinarias que, sin
llegar estrictamente a lo que es una suspensión de derechos, pueden limitar o
condicionar el ejercicio de los mismos: límites de circulación o de permanencia
de personas y vehículos; requisas temporales de bienes; prestaciones personales
obligatorias; intervención de industrias, fábricas o talleres; ocupación de
locales (no de domicilios privados); racionamiento del consumo; y limitaciones
al uso de servicios públicos. Además, en situación de desabastecimiento de
bienes de primera necesidad, la
Autoridad podrá “impartir las órdenes necesarias para
asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios
y de los centros de producción afectados” (art. 11.e. de la L.O. 4/1981).
Pasando al estudio del “estado de excepción”, lo primero que hay que decir es que se prevé su declaración para hacer frente a alteraciones muy graves
del orden público, que impidan la normal convivencia (tales como que se llegue
a coartar el libre ejercicio de derechos y libertades o que se obstaculice el
normal funcionamiento de las instituciones democráticas o de los servicios
públicos esenciales) y que no puedan ser solventadas mediante el ejercicio de
las potestades ordinarias.
La
declaración exige, en este caso, la autorización previa del Congreso, en orden
a cuya obtención el Gobierno deberá remitir a dicha Cámara una solicitud en la
que quedarán expuestas las determinaciones propias del estado de excepción:
efectos a que dará lugar (con expresa mención de los derechos concretos que
vayan a suspenderse); medidas a adoptar; ámbito territorial; duración (que no
podrá exceder de treinta días, aunque caben sucesivas prórrogas por iguales
plazos de treinta días);
y cuantía máxima de las sanciones a imponer. Tras el oportuno debate, el
Congreso aprobará o no la solicitud del Gobierno
y, en caso afirmativo, lo podrá hacer en sus propios términos o bien con
modificaciones. Obtenida la autorización,
el Gobierno procederá a declarar el estado de excepción, de conformidad con lo
que le haya sido autorizado, mediante decreto aprobado en Consejo de Ministros.
También por decreto, del que dará cuenta al Congreso, podrá anticipar la fecha
de finalización del estado de excepción.
En
lo relativo a los efectos, la declaración del estado de excepción permite la
adopción de las siguientes medidas:
a)
Suspensión
de todos o algunos de los derechos y garantías contemplados en el artículo 55.1
CE (cuya relación detallada se hizo en el epígrafe 2.1.1.), con la sola
excepción de las garantías jurídicas del detenido a que se refiere el artículo
17.3 CE.
b)
Establecimiento
de un régimen especial para los extranjeros que se hallen en territorio español
(obligación de comparecencias periódicas, permisos de residencia y de
trabajo,...)
c)
Establecimiento
de un régimen especial para ciertas actividades (vigilancia de edificios,
instalaciones u obras públicas; intervención de industrias o comercios; cierre
de locales de ocio,...) o para determinados bienes (armas, municiones,
explosivos,...).
Por último, hay que hacer referencia a la
situación de crisis considerada de mayor gravedad, esto es, el “estado de sitio”. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la citada L.O. 4/1981,
procede su declaración «cuando se produzca o amenace producirse una
insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su
integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda
resolverse por otros medios». Se trata, por tanto, de reaccionar contra una
agresión violenta, real o en potencia, interna o externa, que constituya «un
atentado directo a la identidad misma del Estado y de su ordenamiento».
No debe identificarse este estado con una situación de guerra,
ya que ésta constituye un motivo para declararlo, pero ciertamente no puede ser
su única causa. Como dice GARCÍA MORILLO, «la guerra es un concepto
sociopolítico y de Derecho Internacional Público que, desde el punto de vista
interno, se traduce en la declaración del estado de sitio, [...] pero ello no
significa que éste sólo pueda decretarse ante una situación bélica».
Al contrario de lo previsto para los otros dos estados, la
declaración del estado de sitio no corresponde al Gobierno, sino al Congreso de
los Diputados, que podrá aprobarlo por mayoría absoluta, previa propuesta de aquél.
En dicha declaración se determinará el ámbito territorial al que afecta, la
duración (que no está sometida a plazo máximo alguno) y las condiciones. Si
antes de la expiración del plazo previsto en la declaración desaparecieran las
causas originadoras de la crisis, el Congreso puede anticipar el levantamiento
del estado de sitio.
En cuanto a los efectos derivados de la declaración, pueden
sintetizarse en los dos siguientes:
a)
La asunción
por el Gobierno de todas las facultades extraordinarias previstas en aquélla,
cuya difusión y ejecución pondrá en manos de la Autoridad militar que
designe, lo que «se traduce, entre otras cosas,
en la utilización del bando como técnica normativa y en el sometimiento
de determinadas conductas delictivas a lo dispuesto por el Código de Justicia
Militar». Bien entendido, sin embargo, que esa ampliación de la
jurisdicción castrense no puede decidirse por la misma Autoridad militar, sino
que debe ser acordada por el Congreso, lo que excluye la posibilidad de que el
nuevo ámbito de dicha jurisdicción y la tipificación de los delitos y las
sanciones correspondientes sean determinados por los bandos que pudiera
dictar la referida Autoridad.
Así pues, la declaración del estado de sitio no pone en cuestión la supremacía
del poder civil, aunque sí implique que éste «se sirva de las Fuerzas Armadas
para hacer frente a una situación de emergencia en el interior del Estado».
En este sentido, puede concluirse, siguiendo a CRUZ VILLALÓN, que es el estado
de sitio el exclusivo cauce institucional mediante el cual «deviene operativa
la misión de las Fuerzas Armadas de garantizar el ordenamiento constitucional
en el interior del Estado (art. 8.1 CE)».
b)
La
posibilidad de adoptar las mismas medidas previstas para los otros dos estados,
a las que se añade «la suspensión temporal de las garantías jurídicas del
detenido que se reconocen en el apartado 3 del artículo 17 de la Constitución» (art.
32.3 de la L.O.
4/1981), es decir, el derecho a ser informado de sus derechos y de las razones
de su detención, el derecho a no declarar y el derecho a la asistencia letrada.
Respecto de este último, cabe la duda de si la suspensión se refiere
exclusivamente a la asistencia en las diligencias policiales o se amplía
también a las judiciales. En opinión de TORRES DEL MORAL,
que compartimos, hay que inclinarse por la primera hipótesis, toda vez que la
falta de asistencia letrada en las diligencias judiciales implica, al mismo
tiempo, una suspensión de las garantías previstas en el artículo 24.2 CE, que no
está incluido en la relación de derechos susceptibles de suspensión contenida
en el artículo 55.1 CE. Debe hacerse, pues, una interpretación restrictiva de
este artículo para favorecer la menor amplitud de la medida suspensiva de la
garantía.
Una vez examinados los tres estados excepcionales previstos en el
texto constitucional, procede ahora hacer una breve referencia a la segunda de
las dos facetas en que cabe desglosar el actual “Derecho de excepción” español,
que no es otra que la suspensión individualizada de determinadas
garantías constitucionales.
En efecto, la
Constitución española,
a través de su artículo 55.2, ha introducido como novedad en nuestro
ordenamiento la posibilidad de una suspensión de las garantías reconocidas en
el apartado 2 del artículo 17 CE (limitación temporal de la detención
preventiva) y en los apartados 2 y 3 del artículo 18 (inviolabilidad del
domicilio y secreto de las comunicaciones), pero esta suspensión no es general,
sino que se halla referida exclusivamente a determinadas personas por motivo de
su relación con bandas armadas o con el terrorismo. La justificación para tal
suspensión individualizada en un Estado de Derecho, como el español, no puede
ser otra que «la defensa de los propios
derechos fundamentales cuando determinadas acciones, por una parte, limitan o
impiden de hecho su ejercicio, en cuanto derechos subjetivos para la mayoría de
los ciudadanos, y, por otra, ponen en peligro el ordenamiento objetivo de la
comunidad nacional, es decir, el Estado democrático». Para la regulación de la forma y de los casos en que procede la
mencionada suspensión el texto constitucional se remite a una ley orgánica, si
bien establece diversos elementos de garantía, como la intervención judicial y
el «adecuado control parlamentario». Advierte, además, el propio artículo 55.2
CE que la utilización abusiva de las facultades reconocidas en esa ley orgánica
dará lugar a responsabilidad penal, como violación de los derechos y
libertades. La jurisprudencia constitucional ha venido a matizar el papel de
dichos elementos de garantía, aclarando que, si bien la intervención judicial
es condición inexcusable que debe figurar en la ley orgánica, la forma cómo se
desarrolle el control parlamentario puede quedar regulada en los reglamentos de
las Cámaras o en otra ley específica.
En desarrollo del citado precepto constitucional, se dictó la L.O. 11/1980, de 1 de
diciembre, posteriormente modificada por la L.O. 9/1984, de 26 de diciembre (más conocida
como Ley Antiterrorista), que fue parcialmente declarada inconstitucional por la S.T.C. núm. 199/1987, de 16 de
diciembre. Todo ello motivó la posterior derogación de esta Ley y la inclusión
de la legislación de desarrollo del artículo 55.2 CE, de naturaleza
excepcional, en la legislación de régimen común, a través de leyes orgánicas de
reforma del Código Penal y de la
Ley de Enjuiciamiento Criminal (L.O. 3/1988, de 25 de mayo, y
L.O. 4/1988, de 25 de mayo).
Mediante
la primera de dichas leyes orgánicas se tipifican los delitos de terrorismo,
que no son sino determinados delitos comunes cualificados por el hecho de que
sus autores pertenecen, actúan al servicio o colaboran con bandas armadas,
organizaciones o grupos cuya finalidad sea la de subvertir el orden
constitucional o alterar gravemente la paz pública. Por su parte, en la Ley de Enjuiciamiento Criminal
se introducen diversos preceptos que modifican el régimen común de la detención
preventiva, de la inviolabilidad del domicilio y del secreto de las
comunicaciones durante la investigación de delitos de terrorismo. Así, la
detención preventiva puede prorrogarse 48 horas sobre el plazo normal de 72
horas (art. 520 bis 1 LECr.). Igualmente, la policía puede entrar, sin previa
autorización judicial, en el domicilio donde el presunto terrorista se oculte o
se refugie, así como efectuar el registro y la ocupación de efectos
correspondientes. Tiene, sin embargo, la obligación de dar cuenta inmediata al
juez competente del registro efectuado, «con indicación de las causas que lo motivaron y de los resultados
obtenidos en el mismo, con especial referencia a las detenciones que, en su
caso, se hubieran practicado»
(art. 553 LECr.). Por último, las comunicaciones pueden ser interceptadas por
la autoridad gubernativa sin la previa autorización judicial, aunque también
con la obligación de comunicar inmediatamente al juez dicha intervención (art.
579 LECr.).
Como
puede observarse, estos supuestos tasados que contempla la Ley de Enjuiciamiento Criminal
no implican una suspensión total de garantías, sino solamente un ejercicio
restringido de los mencionados derechos. Queda, no obstante, como problema
pendiente la falta de regulación sobre el control parlamentario que exige el
artículo 55.2 de la
Constitución española.
Tras
el análisis efectuado de los supuestos en que, de acuerdo con el texto
constitucional de 1978, procede excepcionalmente la suspensión de derechos,
parece conveniente que, antes de cerrar estas páginas, planteemos lo que es, a
nuestro modo de ver, una muy interesante cuestión de fondo en torno al “derecho
de excepción”: ¿es éste realmente operativo? ¿resulta, en la práctica,
verdaderamente efectivo? La formulación de esta pregunta tiene su base en que,
en una situación de crisis constitucional, hay bastantes posibilidades de que
no puedan funcionar adecuadamente los mecanismos jurídicos de protección
previstos en la normativa de emergencia. Puede citarse un ejemplo que, para
cualquier español, resulta muy cercano: el intento de golpe de Estado que,
contra la democracia española, se llevó a efecto un día, ya afortunadamente
lejano, del mes de febrero de 1981. Uno de los objetivos de los golpistas fue,
precisamente, maniatar la actuación del Legislativo, lo que ciertamente
lograron mediante el asalto al Congreso de los Diputados por efectivos armados
de la Guardia Civil.
En tales circunstancias resulta ilógico pensar que la defensa de la Constitución se
vincule a una actuación del Legislativo, según está previsto en la normativa
española de excepción. En nuestra opinión, son los mecanismos que espontáneamente
vayan surgiendo sobre la marcha para defender el orden constitucional los que,
en determinadas ocasiones, mejor pueden cumplir esta función protectora. Así
ocurrió, siguiendo con el ejemplo antes referido, en el caso español, donde una
actuación del Rey Juan Carlos I, no prevista ni constitucional ni legalmente,
constituyó el mejor antídoto contra el intento golpista. Para fundamentar esta
actuación extra-constitucional del monarca hay que acudir, sin duda, a la ya
citada teoría de la “fuerza mayor”, propuesta por P. VIGNY,
y que viene a defender, en síntesis, que la validez del acto
extra-constitucional dependerá de que éste haya sido realizado en una situación
de “fuerza mayor” (a la que se equipara el “estado de necesidad”) que
obstaculice o imposibilite la observancia de la Constitución. Como
afirma J.M. LAFUENTE,
«la creciente complejidad de los presupuestos de crisis del Estado no puede ser
recluida en un texto jurídico y ésta es la razón por la que, producida la
crisis, es más que previsible que los órganos del Estado actúen al margen de la
norma y, sin embargo, será preciso justificar su actuación. Es en esta
justificación de actuaciones parajurídicas en defensa del Estado democrático
donde la teoría de la fuerza mayor –por supuesto, sujeta a los requisitos de
gravedad, respeto constitucional, proporcionalidad y justiciabilidad- cobra
toda su eficacia».
Creemos, en definitiva, que son perfectamente compatibles
la previsión constitucional de un derecho de excepción y la teoría de la fuerza
mayor, como forma subsidiaria de defensa constitucional en los casos en que
aquel derecho no pueda ser aplicado, casos que –como cabe deducir del ejemplo
español antes referido- no son, en absoluto, impensables. Y debemos, además,
significar – antes de dar cierre a estas páginas – que no parece tampoco muy
aventurado suponer – y así lo hace J.M. LAFUENTE – que, «producida una crisis
de Estado, esta legislación resultaría en muchos aspectos desplazada, en
primera instancia, por la Ley
de Protección Civil y los decretos-ley del Gobierno y, en segunda instancia,
por unas actuaciones del poder político sólo justificables por invocación del
principio de fuerza mayor».