Si pubblica, col consenso dell’Autore e dell’Editore, il Capitolo Secondo «Victims of crimes e giustizia penale internazionale: il ruolo delle vittime di reato nei procedimenti di fronte alla Corte penale internazionale» (141-204) della monografia di PAOLA SECHI, VITTIME DI REATO E PROCESSO PENALE [Università degli Studi di Sassari. Pubblicazioni del Dipartimento di Giurisprudenza 26], Napoli, Jovene Editore, 2024, pp. X-560. ISBN 978-88-243-2881-4
Indice del volume
Università di Sassari
Victims of crimes e giustizia penale internazionale:
il ruolo delle vittime di reato nei procedimenti
di fronte alla Corte penale internazionale
Sommario: 1. Vittime di reato e giurisdizione penale internazionale: dai Tribunali ad hoc alla Corte penale internazionale. – 2. I poteri di partecipazione delle vittime nel procedimento di fronte alla Corte penale internazionale ex art. 68 par. 3 St. CPI. – 3. I regimi speciali di partecipazione delle vittime nel procedimento penale. – 4. Vittime di reato e procedimento riparatorio. – 4.1. Il Fondo di garanzia per le vittime (Trust Fund for Victims). – 5. I rappresentanti legali delle vittime e l’Ufficio pubblico di difesa per le vittime. – 6. Organi di assistenza alle vittime. – 7. Efficienza del sistema di partecipazione delle vittime nei procedimenti davanti alla Corte penale internazionale: aspetti problematici.
1. – Vittime del reato e giurisdizione penale internazionale: dai Tribunali ad hoc alla Corte penale internazionale
Il ruolo della vittima del reato nei procedimenti penali ha subito una significativa evoluzione, oltre che sotto il profilo della necessità di armonizzazione delle legislazioni nazionali, anche nell’ambito della tutela penale internazionale, apprestata attraverso la creazione di un diritto internazionale penale e l’istituzione di una giurisdizione penale permanente mirante non soltanto «alla riconciliazione internazionale ma anche ad una più efficace tutela delle vittime dei reati»[1]. Significativa è, al riguardo, la lenta ma progressiva attenzione rivolta agli interessi e alle esigenze delle vittime nel contesto della giustizia penale internazionale. In particolare, mentre nelle Carte dei Tribunali internazionali militari istituiti a Norimberga e a Tokio il ruolo della vittima, in ossequio alla tradizione di common law, era pressoché inesistente[2], negli Statuti dei Tribunali ad hoc e nei relativi regolamenti[3], pur se la vittima dei crimini ricadenti nella giurisdizione dei suddetti organi viene in considerazione essenzialmente come possibile testimone[4], maggiore attenzione appare rivolta, sia a livello normativo, sia a livello giurisprudenziale, alle problematiche concernenti le esigenze di protezione di tale soggetto e la tutela dai rischi derivanti dal suo intervento nel procedimento[5]. In particolare, ai sensi degli artt. 20 par. 1 e 19 par. 1 Statuti TPY e TPR, che disciplinano l’inizio e lo svolgimento del processo, la camera di primo grado deve assicurare che il dibattimento si svolga in modo equo e in tempi rapidi, e che il procedimento sia condotto osservando le regole di procedura e prova, nel pieno rispetto dei diritti dell’imputato e con il dovuto riguardo alla protezione delle vittime e dei testimoni. A sua volta, l’art. 22 Statuto TPY[6] dispone che il Tribunale internazionale avrebbe dovuto provvedere nel suo Regolamento di procedura e prova (RPP) alla protezione delle vittime e dei testimoni[7]. Tali misure di protezione includono, tra l’altro, lo svolgimento delle udienze a porte chiuse e la tutela dell’identità delle vittime[8]. A seguito delle perplessità sollevate dall’assenza di un esaustivo programma di protezione delle vittime[9], tramite la r. 34 RPP TPY, adottata nel 1994, è stata istituita, presso il Registrar del tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia, una Victims and Witnesses Section, composta da personale qualificato, avente il compito di raccomandare all’autorità giudiziaria misure di protezione a tutela delle vittime e dei testimoni, e di assicurare a tali soggetti assistenza psicologica e aiuto, soprattutto nelle ipotesi di violenza sessuale[10]. Tuttavia, la menzionata Section ha incontrato difficoltà pratiche di funzionamento dovute, tra l’altro, all’assenza di una definizione delle circostanze in cui il testimone può reputarsi in possesso dei requisiti per ottenere la protezione da parte dell’organo in questione, nonché al fatto che il contatto delle vittime e dei testimoni con la Section avviene primariamente attraverso l’ufficio del Registry, mentre la relazione delle suddette persone con il tribunale anteriormente al dibattimento ha luogo essenzialmente tramite l’ufficio dell’accusa[11]. È importante, altresì, rammentare che la Section in questione accorda protezione e supporto a tutti i testimoni che compaiono dinanzi ai tribunali ad hoc, sia che vengano chiamati a deporre dall’accusa, dalla difesa o dalle Chambers.
Un criterio restrittivo si rinviene, d’altro canto, riguardo alla nozione di vittima adottata dai tribunali ad hoc: ai sensi della r. 2 RPP di entrambi i tribunali vittima è, invero, solo la persona contro cui un crimine appartenente alla giurisdizione del tribunale è stato presumibilmente commesso. Resterebbero, dunque, escluse, le persone che hanno subito un danno indiretto dal reato[12], nonché, secondo la versione francese del testo, che fa riferimento a «toute personne phisique», le persone giuridiche[13]. Va rimarcato, del resto, che un ampliamento della suddetta nozione sul piano interpretativo non avrebbe un significativo impatto sul ruolo processuale della vittima[14], influendo precipuamente sugli aspetti “riparatori”[15]. Invero, in materia di risarcimento del danno, la normativa dei Tribunali impone al Registrar di trasmettere alle autorità giurisdizionali nazionali la sentenza di condanna per un crimine che ha causato un danno alla vittima; tale decisione ha autorità di giudicato in ordine alla responsabilità penale del condannato (r. 106 RPP TPY e TPR)[16]. Quanto alla restituzione della accertata illecita sottrazione di beni, si prevede che la Trial Chamber, con la sentenza di condanna, possa ordinare la restituzione dei beni acquisiti tramite la condotta criminale ai legittimi proprietari [artt. 24(3) St. TPY; 23(3) St. TPR; r. 98-ter(B) RPP TPY; r. 88(B) RPP TPR, e r. 105 RPP TPY e TPR][17], non contemplandosi, peraltro una legittimazione della vittima ad avanzare una domanda in tal senso, «né a partecipare all’eventuale udienza volta a dirimere questioni relative a diritti di terzi su detti beni»[18].
Un significativo mutamento del ruolo processuale della vittima del reato si rinviene nella normativa della Corte penale internazionale. Sulla base, tra l’altro, della considerazione per cui gli interessi dell’organo dell’accusa e quelli della vittima non necessariamente coincidono[19] - e, in particolare, sulla base della constatazione che la mancata diretta partecipazione della vittima al procedimento può dar luogo alla strumentalizzazione da parte del prosecutor di tale soggetto, il quale potrebbe essere chiamato a prender parte al procedimento esclusivamente nella misura in cui il suo intervento sia utile alla strategia dell’organo dell’accusa[20] - nella disciplina del processo della Corte penale internazionale si è assistito al passaggio da un sistema di partecipazione “passiva” delle vittime al procedimento, «where the authorities do something for the victims»[21] (precipuamente attraverso la tutela degli interessi delle vittime mediante servizi volti a garantire a tali soggetti supporto fisico e psicologico, assistenza post-trauma e così via)[22], ad un sistema che tende a tutelare gli interessi delle vittime anche a livello processuale, tramite il riconoscimento di autonomi diritti di partecipazione al procedimento e di diritti di risarcimento del danno subito con il reato[23].
Una delle ragioni “politiche” alla base della valorizzazione del ruolo della vittima nel processo davanti alla Corte penale internazionale può essere ravvisata nella circostanza che lo Statuto di tale Corte è stato il frutto di negoziati fra diversi Stati, molti dei quali appartenenti alla tradizione di civil law, nei cui ordinamenti la partecipazione dell’offeso dal reato è molto più incisiva rispetto ai sistemi di common law[24]. Il testo finale dello Statuto rappresenta, dunque, un delicato equilibrio fra le opinioni di coloro che desideravano che le vittime rivestissero un ruolo particolarmente attivo, simile a quello della parte civile, e le preoccupazioni di coloro che, viceversa, paventavano il rischio che la Corte potesse essere travolta da un ampio numero di vittime, limitanti l’effettività dei ruoli dell’accusa e della difesa[25].
Innanzi tutto, una importante differenza rispetto alla disciplina dei tribunali ad hoc si registra con riferimento alla nozione di vittima. Diversamente da quanto previsto nella r. 2 RPP TPY e TPR, che, come sottolineato, identificava la vittima nella persona contro cui un crimine appartenente alla giurisdizione del tribunale era stato presumibilmente commesso, la r. 85 RPP CPI definisce la vittima come la persona fisica che ha subito un danno come conseguenza della commissione di un reato appartenente alla giurisdizione della Corte [r. 85(a) RPP CPI][26]. La nozione di vittima è suscettibile di includere anche «organizations or institutions that have sustained direct harm to any of their property which is dedicated to religion, education, art or science or charitable purposes, and to their historic monuments, hospitals and other places and objects for humanitarian purposes» [r. 85(b) RPP CPI][27].
La r. 85 RPP CPI si ispira ai paragrafi 1 e 2 della Declaration on Basic Principles of Justice for Victims of crime and abuse of power adottata dall’Assemblea generale dell’ONU nel 1985 [28], pur risultando formulata in termini più generici[29]. In particolare, la disposizione in questione non specifica se nella nozione di “vittima” possa reputarsi incluso chi abbia subito un pregiudizio indiretto dal reato, lasciando sul punto ampia discrezionalità alla Corte, la quale, dal canto suo, ha affermato che sono legittimate a partecipare al procedimento sia le vittime “dirette”, cioè i soggetti il cui danno subito è il risultato della commissione di un crimine appartenente alla giurisdizione della Corte, sia le vittime “indirette”, individuabili in coloro i quali hanno sofferto un danno come conseguenza del danno patito dalle vittime dirette[30]. Per entrambe le categorie il pregiudizio deve essere personale[31], e deve sussistere un nesso causale tra il reato contenuto nel capo di imputazione e il presunto danno[32]. Pertanto, sono stati esclusi dalla nozione di “indirect victims” i soggetti che hanno sofferto un danno in conseguenza della (successiva) condotta delle vittima[33].
In sostanza, può affermarsi che la nozione di vittima indiretta accolta dalla Corte è focalizzata precipuamente sui familiari delle vittime dirette[34].
Il concetto di vittima adottato nella r. 85 RPP CPI appare molto ampio e non collegato ai ruoli che tale soggetto può assumere nell’ambito del processo di fronte alla Corte penale internazionale. In particolare, stante la natura bifasica del processo de quo, in cui alla fase dell’accertamento della colpevolezza dell’imputato segue, in caso di condanna, un autonomo procedimento risarcitorio, è da segnalare l’opinione di chi ha osservato che sarebbe stato, forse, preferibile l’adozione espressa di due autonome definizioni di vittima, distinguendosi tra la vittima come persona contro cui il reato sotto investigazione è stato commesso e la vittima come soggetto che ha subito un danno o un pregiudizio in conseguenza del reato. Siffatta duplicità di definizioni, secondo tale tesi, avrebbe potuto agevolare l’individuazione dei soggetti legittimati a partecipare al procedimento di accertamento del fatto e dei soggetti, viceversa, semplicemente interessati a soddisfare interessi risarcitori[35].
È, infine, da sottolineare che, ai sensi della r. 89 par. 3 RPP CPI, l’istanza volta alla partecipazione al procedimento di fronte alla Corte penale internazionale può essere presentata anche da una persona agente con il consenso della vittima o in nome della vittima, là dove quest’ultima sia un bambino o un disabile[36].
2. – I poteri di partecipazione delle vittime nel procedimento di fronte alla Corte penale internazionale ex art. 68 par. 3 St. CPI
L’inclusione di un soggetto all’interno delle categorie delineate dalla r. 85 RPP CPI è condizione necessaria ma può non essere sufficiente al fine di consentirgli la partecipazione al procedimento nella veste di vittima ai sensi dell’art. 68 par. 3 St. CPI. Tale norma, qualificabile come lex generalis sulla partecipazione della vittima, prevede, invero, che, quando siano coinvolti interessi personali delle vittime, la Corte permetterà che le loro opinioni e preoccupazioni (views and concerns) siano manifestate e prese in considerazione nelle fasi procedimentali ritenute appropriate dalla Corte stessa e con modalità che non pregiudichino o non siano in contrasto con i diritti dell’accusato, né con un dibattimento giusto e imparziale[37]. Dal tenore dell’art. 68 par. 3 St. CPI[38], operativo, precipuamente, in tutte le ipotesi in cui la partecipazione della vittima non è espressamente prevista da un’altra previsione dello Statuto, si evince che lo Statuto della Corte attribuisce un ampio potere discrezionale all’organo giurisdizionale, il quale decide sulle istanze di partecipazione trasmessegli dalla Cancelleria a seguito di un eventuale contraddittorio con l’accusa e la difesa (r. 89 par. 1 RPP CPI)[39].
Sostanzialmente, l’art. 68 par. 3 St. CPI stabilisce quattro requisiti per la partecipazione della vittima. In primo luogo, come evidenziato, solo alle vittime rientranti nelle categorie stabilite dalla r. 85 RPP CPI può essere garantito il diritto di partecipare al procedimento come soggetti processuali[40]. Al riguardo, la r. 89 par. 2 RPP CPI dispone espressamente che una Camera può, d’ufficio o su richiesta dell’organo dell’accusa o della difesa, rigettare la domanda di partecipazione se ritiene che il soggetto istante non rivesta la qualità di vittima. In secondo luogo, occorre che siano coinvolti gli interessi personali della vittima[41]. Questi ultimi vengono in rilievo con riferimento alla fase procedimentale per cui si chiede la partecipazione. L’organo giurisdizionale deve pertanto verificare, al riguardo, sia la sussistenza di interessi personali delle vittime, sia l’incidenza su di essi della fase procedimentale in cui è presentata istanza di partecipazione. Sul punto esiste una copiosa giurisprudenza che, tuttavia, con riferimento alla prima problematica, non ha adottato una interpretazione univoca della clausola “interessi personali delle vittime”, i quali risultano, per altro verso, identificati in modo frammentario, anziché sulla base di una approfondita analisi teorica[42]. Così, mentre la Pre-Trial Chamber e la Trial Chamber hanno individuato i suddetti interessi nel soddisfacimento delle istanze risarcitorie, nell’ottenimento di protezione, nell’intento di contribuire alla ricostruzione dei fatti, all’identificazione e alla punizione del colpevole[43], l’Appeals Chamber ha adottato un approccio parzialmente differente, escludendo che gli interessi delle vittime possano sovrapporsi alla funzione dell’organo dell’accusa[44]. Quanto alla necessità che gli interessi personali delle vittime siano “affected” dalla fase procedimentale in ordine alla quale è chiesta la partecipazione[45], incertezze interpretative si sono registrate sia con riguardo alla portata da attribuire alla formula “stages of proceedings”, la cui lettura, più o meno restrittiva, condiziona lo standard richiesto affinché sia soddisfatto il suddetto requisito[46], sia relativamente alla natura e alla qualità dell’impatto del segmento procedimentale sugli interessi personali della vittima[47].
In terzo luogo, la partecipazione delle vittime può aver luogo esclusivamente in fasi appropriate del procedimento. La finalità di tale requisito non è, tuttavia, quella di limitare il diritto di partecipazione delle vittime, quanto, piuttosto, di orientarne l’intervento in un momento adatto del procedimento[48].
Infine, l’intervento deve avvenire con modalità tali da non pregiudicare o porsi in contrasto con i diritti dell’accusato e con «a fair and impartial trial». Nella previsione non vi è traccia della necessità che la partecipazione della vittima pregiudichi concretamente i diritti dell’accusato, essendo sufficiente che una tale eventualità si configuri in astratto, che sussista «a fumus that a conflict may arise»[49]. In quest’ottica, la Pre-Trial Chamber, nella fase investigativa, ha considerato adeguata per la tutela degli interessi e dei diritti di un potenziale futuro imputato la nomina di un difensore ad hoc[50]. Per quanto riguarda la partecipazione alle fasi ulteriori del procedimento, è stato ritenuto in linea con un’idonea protezione dei diritti dell’imputato consentire a quest’ultimo di replicare, ai sensi della r. 91 par. 2 RPP CPI, alle opinioni e preoccupazioni espresse dalle vittime[51].
Una peculiare problematica connessa alla partecipazione delle vittime al procedimento e al possibile pregiudizio che tale intervento può causare ai diritti dell’accusato riguarda il possibile duplice ruolo dei suddetti soggetti, che possono rivestire contemporaneamente le vesti di vittima e di testimone. Al proposito, occorre osservare che né lo Statuto né le Regole di procedura e prova escludono la possibilità che a un testimone possa essere riconosciuto lo status di vittima e, correlativamente, che la vittima partecipante al procedimento possa deporre come testimone[52]. Pertanto, la Corte, dopo aver premesso che lo status di un soggetto come testimone o come vittima dipende dalla circostanza che tale soggetto sia o meno chiamato a testimoniare, ha asserito che un generale divieto per i testimoni di partecipare al procedimento in qualità di vittime si porrebbe in contrasto con la ratio dell’art. 68 par. 3 St. CPI e con l’obbligo giurisdizionale di accertare la verità[53]. Si è evidenziato, inoltre, come la normativa della Corte penale internazionale non contenga alcuna limitazione in ordine al valore probatorio da assegnare alle dichiarazioni di un testimone titolare, nel medesimo caso, dello status processuale di vittima[54]. Sul piano dell’attendibilità delle dichiarazioni rese da testimoni-vittime la Corte si è, peraltro, rivelata consapevole circa l’eventualità che il trauma subito possa influire sulla capacità di tali soggetti di fornire una testimonianza coerente e completa dei fatti subiti[55].
D’altro canto, la necessità di proteggere le vittime e, in generale, i testimoni dalla vittimizzazione secondaria e da eventuali atti di ritorsione costituisce per gli organi della Corte un dovere assoluto, che non può essere derogato neanche in presenza di un espresso consenso della vittima o del testimone[56]. Oltre alla norma di carattere generale contenuta nell’art. 68 par. 1 St. CPI, viene in rilievo in materia l’art. 69 par. 2 St. CPI, statuente un’eccezione al principio secondo cui la testimonianza deve essere resa di persona di fronte alla Corte. Il testimone può, invero, essere autorizzato a fornire la sua deposizione con l’ausilio della tecnologia video o audio, secondo quanto disposto dalla r. 67 RPP CPI. Il criterio utilizzato dalla Corte per l’ammissione di una testimonianza “a distanza” è correlato alla necessità di proteggere la sicurezza, il benessere fisico e psicologico, la dignità e la riservatezza delle vittime e dei testimoni, come imposto dall’art. 68 par. 1 St. CPI[57]. L’unico limite alla discrezionalità dell’organo giurisdizionale in materia è rappresentato dall’esigenza di non pregiudicare i diritti dell’imputato, nonché, in generale, l’equità e l’imparzialità del processo[58].
Altra delicata questione relativa al possibile conflitto dell’intervento delle vittime con la tutela dei diritti dell’accusato attiene all’eventuale partecipazione al procedimento di vittime anonime. Al proposito la Corte, pur reputando preferibile che l’identità delle vittime sia svelata alle parti, ha rigettato l’opinione che alle vittime anonime non possa mai essere permesso intervenire nel processo, sulla base del riconoscimento della situazione di particolare vulnerabilità di molte vittime, viventi in un’area di conflitto in corso in cui appare problematico tutelare la loro incolumità[59]. Peraltro, osserva l’organo giurisdizionale, occorre prestare la massima attenzione prima di consentire la partecipazione di vittime anonime, in particolare tenendo in considerazione i diritti dell’accusato, posto che, sebbene la sicurezza e la protezione delle vittime costituisca una centrale responsabilità della Corte, l’intervento di queste ultime non può essere ammesso là dove mini la fondamentale garanzia di un giusto processo[60]. Certo, sulla base dell’assunto per cui uno dei positivi effetti legati alla partecipazione delle vittime al procedimento di fronte alla Corte consiste nella possibilità che esse siano in grado di confrontarsi in modo effettivo con l’accusato, e considerati i limiti posti dalla stessa Corte in materia[61], ci si potrebbe domandare quale sia in tal caso il fine, oltre a quello consistente nella garanzia di essere informate sull’andamento del procedimento, dell’intervento di vittime la cui identità è celata all’imputato[62].
L’oggetto della partecipazione delle vittime ai sensi dell’art. 68 par. 3 St. CPI, come anticipato, consiste nella presentazione delle opinioni e preoccupazioni dei suddetti soggetti. Tali opinioni e preoccupazioni sono riferibili alla causa che legittima l’intervento delle vittime, e cioè ai loro personali interessi nella misura in cui questi ultimi sono coinvolti dal procedimento[63]. Le vittime, ad esempio, hanno interesse che la perdita o il danno sofferto, costituenti materia di preoccupazione individuale, emergano e siano posti in luce nel procedimento. La prova relativa a tali questioni è preordinata ad eventuali richieste risarcitorie così come a chiarire la gravità del crimine[64], anche se occorre precisare che le dichiarazioni delle vittime non rese sotto giuramento, in qualità di testimoni, non potranno essere valutate in chiave probatoria dalla Corte[65].
Un’altra area coinvolgente gli interessi personali delle vittime è individuabile nella protezione e nel supporto di tali soggetti nel procedimento, la cui disciplina è contenuta in diverse disposizioni dello Statuto e delle Regole di procedura e prova[66].
È discusso se l’intervento delle vittime possa avere ad oggetto la presentazione di prove tese a dimostrare la colpevolezza dell’accusato. Per un verso, tale possibilità è stata esclusa sulla base della considerazione per cui l’onere di provare la colpevolezza dell’imputato grava sul prosecutor (art. 66 par. 2 St. CPI)[67]. In senso contrario, l’Appeals Chamber ha ritenuto che le vittime possano introdurre in dibattimento prove riguardanti la colpevolezza o l’innocenza dell’accusato[68], posto che le prove da presentare in dibattimento non attinenti a tale punto sarebbero probabilmente considerate inammissibili o irrilevanti, con l’effetto di rendere la partecipazione delle vittime stesse potenzialmente priva di efficacia[69]. Peraltro, i soggetti in questione non sono titolari di un diritto autonomo e privo di restrizioni circa l’introduzione di prove, ma vi sono legittimati attraverso il potere dell’organo giurisdizionale di chiedere la presentazione di tutte le prove reputate necessarie per l’accertamento della verità (art. 69 par. 3 St. CPI)[70].
Infine, è da rammentare che la r. 93 RPP CPI consente alla Chamber di sollecitare le opinioni delle vittime o dei loro rappresentanti legali partecipanti al procedimento su qualunque questione e, in particolare, in ordine alle questioni contemplate dalle rules richiamate dalla norma[71]. La richiesta del punto di vista delle vittime potrebbe essere opportuna, ad esempio, là dove la Trial Chamber debba decidere se avallare l’ammissione di colpevolezza dell’imputato[72].
3. – I regimi speciali di partecipazione delle vittime nel procedimento penale
Il procedimento davanti alla Corte penale internazionale non prevede un unico modello di partecipazione delle vittime. In primo luogo, dal punto di vista oggettivo le modalità di intervento delle vittime e i relativi poteri processuali variano in ragione delle diverse fasi del procedimento penale in senso stretto: conferma delle imputazioni, accertamento della responsabilità penale dell’imputato, commisurazione della pena. Dal punto di vista soggettivo si devono, d’altro canto, differenziare le vittime di cui sia nota l’identità dalle vittime anonime. In secondo luogo, occorre distinguere la partecipazione delle vittime al procedimento penale stricto sensu e quella che ha luogo nell’eventuale procedimento di riparazione.
Di conseguenza, accanto all’art. 68 par. 3 St. CPI, altre disposizioni dello Statuto prevedono specifiche modalità di partecipazione delle vittime. Innanzitutto, l’art. 15 par. 3 St. CPI consente alle vittime, nel caso in cui il prosecutor chieda alla Pre-Trial Chamber l’autorizzazione ad iniziare un’indagine[73], di presentare all’organo giurisdizionale le proprie rappresentazioni[74]. Al fine di rendere effettiva tale facoltà, l’organo dell’accusa ha l’onere di informare le vittime note o i loro rappresentanti legali, ad eccezione delle ipotesi in cui ritenga che tale informativa potrebbe costituire un pericolo per l’integrità delle indagini, ovvero per la vita o il benessere delle vittime o dei testimoni[75]. È importante sottolineare che il prosecutor, nel decidere se l’inizio delle indagini e, successivamente, l’esercizio dell’azione penale non rispondano agli interessi di giustizia, deve tener conto, tra l’altro, degli interessi delle vittime (art. 53 par. 1 e 2 St. CPI).
Le vittime possono presentare osservazioni anche in ordine alle questioni relative alla giurisdizione della Corte o alla procedibilità del caso (art. 19 par. 3 St. CPI)[76]. Si è evidenziata l’importanza dell’intervento delle vittime in questa fase del procedimento, posto che tali soggetti possono possedere informazioni circa il funzionamento dei sistemi nazionali, nonché circa la capacità e la volontà delle competenti autorità nazionali di investigare e perseguire in modo effettivo gli autori di gravi violazioni del diritto internazionale umanitario: informazioni che potrebbe essere difficile per l’organo giurisdizionale o per il prosecutor ottenere in altro modo[77].
Sia la r. 50 par. 3, sia la r. 59 par. 3 RPP CPI, disciplinanti le modalità di presentazione delle rappresentazioni e osservazioni ex artt. 15 par. 3, e 19 par. 3 St. CPI, si limitano a richiedere l’inoltro da parte delle vittime di osservazioni scritte direttamente alla Pre-Trial Chamber entro il termine stabilito. Da ciò si inferisce che l’intervento delle vittime contemplato nella Parte 2 dello Statuto non è subordinato al necessario coinvolgimento degli interessi personali di queste ultime, diversamente da quanto previsto dall’art. 68 par. 3 St. CPI[78].
Inoltre, con riferimento all’intervento ex art. 15 par. 3 St. CPI, l’organo deputato ad individuare le vittime che potranno sottoporre le proprie rappresentazioni all’organo giurisdizionale appare essere il prosecutor, in quanto, da un lato la r. 50 par. 1 RPP CPI attribuisce a quest’ultimo il potere di decidere quali vittime informare e, d’altro canto, ai sensi della r. 50 par. 4 RPP CPI, la Camera può chiedere informazioni addizionali esclusivamente alle vittime che hanno presentato osservazioni: a fronte di tale specifica disciplina sembrerebbe pertanto esclusa, nell’ipotesi in discorso, l’operatività della r. 93 RPP CPI, che prevede in via generale il potere dell’organo giurisdizionale di sollecitare, ove opportuno, le opinioni di vittime diverse da quelle che partecipano al procedimento[79].
Ancora, ai sensi della r. 119 par. 3 RPP CPI, la Pre-Trial Chamber deve chiedere le opinioni delle vittime prima di imporre o modificare le modalità di restrizione della libertà della persona sottoposta alla custodia della Corte.
Da quanto esposto, emerge che le varie forme di intervento della vittima nel processo di fronte alla Corte penale internazionale possono assumere diversi contenuti, «ora oppositivi, ora partecipativi, ora collaborativi rispetto all’autorità che deve prendere la decisione»[80].
Su un diverso piano, l’esame della prassi giurisprudenziale dimostra come alle vittime siano garantiti ampi poteri partecipativi, tanto da indurre taluno a domandarsi se in realtà i soggetti in esame possano essere considerati parti del procedimento, pur non essendo qualificati come tali[81]. Per converso, occorre evidenziare come alla facoltà delle vittime di presentare le proprie osservazioni non corrispondano dettagliate norme richiedenti all’autorità giudiziaria di dare appropriate risposte a tali osservazioni[82], e di esplicitare le ragioni per cui esse sono state totalmente o parzialmente pretermesse, non essendo, inoltre, chiaro se e quali siano le conseguenze processuali di siffatta omessa valutazione[83].
In realtà, sembra essersi di fronte a una costruzione originale del ruolo della vittima del reato nel sistema della Corte penale internazionale, costruzione che non si presta ad essere incasellata nelle classificazioni tradizionali e che, in particolare, non è riconducibile all’istituto della parte civile previsto dai sistemi processuali penali di civil law , posto che le vittime, nel procedimento penale in senso stretto, non sono definite parti, ma partecipanti[84], e, significativamente, nello Statuto della Corte risultano espressamente titolari di “interessi”, non di “diritti”[85].
4. – Vittime di reato e procedimento riparatorio
Un’altra importante modalità di partecipazione delle vittime è, come accennato, connessa all’attribuzione, per la prima volta, a un tribunale penale internazionale del potere di ordinare che il soggetto condannato ponga in essere condotte riparatorie a favore della vittima che ha sofferto in conseguenza delle sue azioni criminose. La normativa riguardante la Corte penale internazionale introduce un sistema riflettente la crescente consapevolezza nella giurisdizione penale internazionale che vi è la necessità di andare oltre una nozione di giustizia meramente punitiva per giungere a un modello di giustizia che sia più inclusivo, incentivi la partecipazione e riconosca l’esigenza di prevedere effettivi rimedi per le vittime[86]. Ciò è frutto anche della evoluzione del dibattito sulle funzioni dei paradigmi sanzionatori, in cui ad una valenza strettamente punitiva della risposta al reato dovrebbe affiancarsi una dimensione riparativa, più attenta alle aspettative delle vittime[87].
Occorre, altresì, rammentare che la giurisdizione della Corte penale internazionale entra in giuoco, in virtù del principio di complementarità, solo in caso di mancata attivazione dei tribunali nazionali competenti, per cui «non contemplare la possibilità di sanare il pregiudizio arrecato alle vittime di brutali crimini con una risposta ai loro bisogni concreti attraverso l’enucleazione di un apparato di meccanismi rimediali, avrebbe reso la CPI un sistema monco e incompiuto»[88].
Le riparazioni, ad avviso della prima storica decisione in materia pronunciata con riferimento al caso Lubanga, svolgono due funzioni: obbligano i responsabili di gravi crimini a rimediare al pregiudizio causato alle vittime, e consentono alla Corte di assicurare che i colpevoli rispondano dei loro atti. Tali strumenti possono, inoltre, essere di aiuto nel promuovere la riconciliazione fra la persona condannata, le vittime dei reati e le comunità di appartenenza[89].
Al proposito, l’art. 75 par. 1 St. CPI demanda alla Corte il compito di stabilire principi relativi alle riparazioni alle vittime, o in riferimento alle vittime[90], comprendenti restituzione, risarcimento e riabilitazione. I rimedi indicati dalla suddetta norma non hanno carattere tassativo, potendosi prevedere altri tipi di riparazione, per esempio di tipo simbolico, preventivo e trasformativo[91]. Quanto ai rimedi espressamente previsti dall’art. 75 St. CPI, la giurisprudenza ha precisato che per restituzione si intende la restitutio in integrum consistente nel ripristino delle situazioni di vita individuale precedenti alla commissione del reato. La restituzione, spesso concretamente inapplicabile nei confronti di vittime persone fisiche, può essere invece particolarmente appropriata per enti giuridici, quali scuole o altre istituzioni[92]. La compensazione, e cioè il risarcimento economico, è possibile nei casi in cui il danno sia sufficientemente quantificabile in termini monetari, siffatto tipo di rimedio sia appropriato e proporzionato, e i fondi disponibili lo consentano. Il concetto di danno riparabile include il pregiudizio fisico, compresa l’impossibilità di procreare; il danno morale e non materiale consistente in sofferenza fisica, mentale ed emotiva; il danno materiale; la perdita di opportunità; i costi connessi ad assistenza legale, medica, psicologica e sociale[93]. La riabilitazione comprende, oltre a misure volte a favorire il reinserimento nella società delle vittime, la previsione di prestazioni mediche e sanitarie, psicologiche, psichiatriche, socio-assistenziali e legali per aiutare i soggetti in discorso ad affrontare la sofferenza e il trauma subito[94].
I citati rimedi devono essere adottati dalla Corte sulla base del principio di non discriminazione e con un approccio che tenga conto delle tematiche di genere[95], nonché dell’età delle vittime[96].
Dal punto di vista procedurale vengono in rilievo tre stadi, di competenza delle Camere: 1) l’emissione di un ordine di riparazione; 2) l’autorizzazione in ordine all’attuazione del piano risarcitorio; 3) l’approvazione degli specifici progetti riparatori[97].
Innanzitutto, la Corte - che agisce su richiesta, o di propria iniziativa in circostanze eccezionali - può emettere un provvedimento riparatorio determinando la portata e l’entità dei danni, delle perdite e delle lesioni inferte alle vittime, o in riferimento ad esse[98]. L’ordine è emanato direttamente nei confronti del condannato[99], specificando le opportune riparazioni alle vittime (o in riferimento alle vittime), comprendenti restituzione, risarcimento e riabilitazione (art. 75 par. 2 St. CPI)[100]. Il procedimento risarcitorio appare aperto anche a persone che non hanno previamente partecipato come vittime nel giudizio dibattimentale (trial proceedings), o che non hanno presentato richiesta di un provvedimento riparatorio[101].
Nel caso in cui la Corte intenda procedere d’ufficio[102], deve chiedere al Registrar di notificare la sua intenzione alla persona o alle persone contro cui intende adottare il provvedimento, nonché, per quanto possibile, alle vittime, alle persone e agli Stati interessati: in tal caso la vittima può chiedere alla Corte di non procedere a suo favore (r. 95 RPP CPI).
Prima di ordinare una riparazione, la Corte può invitare il condannato, le vittime, le altre persone o gli Stati interessati a rendere dichiarazioni, di cui dovrà tener conto (art. 75 par. 3 St. CPI)[103]. Dalla formulazione della norma si evince che i soggetti menzionati non godono di un diritto ad essere ascoltati, spettando alla Corte decidere se invitarli o meno a presentare le proprie rappresentazioni le quali, peraltro, una volta formulate, dovranno essere tenute in considerazione[104]. Per converso, con riferimento alla partecipazione del rappresentante legale della vittima all’udienza concernente la riparazione, la r. 91 par. 4 RPP CPI dispone che non operano restrizioni alla facoltà di tale soggetto di porre direttamente domande, con il permesso della Corte, ai testimoni, agli esperti e alla persona interessata, diversamente da quanto avviene nelle altre fasi processuali.
Né lo Statuto né le regole di procedura e prova specificano espressamente lo standard di prova richiesto al fine dell’emissione di un ordine di riparazione. Ci si è chiesti, in particolare, se sia onere della vittima provare al di là di ogni ragionevole dubbio il presunto danno subito e il nesso causale fra il crimine commesso e tale danno[105]. Al proposito, può osservarsi che la prova al di là di ogni ragionevole dubbio non appare uno standard appropriato in ordine alle richieste risarcitorie a seguito di una condanna, sulla base del postulato che si sarebbe in presenza di istanze essenzialmente civilistiche trattate nell’ambito della giurisdizione penale, e in considerazione delle difficoltà che molte vittime, a causa della situazione in cui spesso si trovano, possono incontrare nel procurarsi la prova scritta ovvero orale del danno subito[106]. Tale assunto appare confermato dalla r. 94 par. 1 lett. g RPP CPI, in cui si prevede che le richieste riparatorie delle vittime dovranno contenere, «to the extent possible», la documentazione a relativo sostegno, inclusi i nomi e gli indirizzi dei testimoni. Pertanto, lo standard probabilistico («a balance of probabilities») è sufficiente e proporzionato per l’accertamento dei fatti rilevanti ai fini riparatori, nel caso in cui l’ordine di riparazione sia emesso direttamente dalla Corte contro la persona condannata[107]. Ove le riparazioni siano accordate dal Fondo fiduciario per le vittime o da altre fonti, secondo la decisione della Trial Chamber del 7 agosto 2012 lo standard probatorio in tema di accertamento fattuale dovrebbe essere completamente flessibile, tenuto conto della natura estesa e sistematica dei crimini e del numero delle vittime coinvolte[108]. Tale assunto è stato, peraltro, rigettato dall’Appeals Chamber, la quale, posto che l’ordine di riparazione deve essere emesso contro la persona condannata, ha ritenuto corretto esclusivamente lo standard di prova costituito da un “balance of probabilities”[109].
La r. 97 RPP CPI, dopo aver previsto che la riparazione può essere individuale o collettiva, ovvero assumere entrambe le forme[110], contempla la possibilità che la Corte, su richiesta delle vittime o dei loro rappresentanti legali, del condannato ovvero d’ufficio, nomini esperti che la assistano nella determinazione dell’ammontare dei danni e nella scelta della forma di riparazione più adeguata al caso: in tale ipotesi, la Corte inviterà, eventualmente, le vittime o i loro rappresentanti legali, nonché il condannato, le persone e gli Stati interessati a formulare osservazioni sulle relazioni degli esperti[111].
Ai sensi della r. 99 RPP CPI, le vittime o i loro rappresentanti legali, a seguito della presentazione della richiesta di riparazione o di una dichiarazione scritta di impegno in tal senso, possono chiedere all’organo giurisdizionale di adottare misure di protezione al fine della confisca.
Il provvedimento ordinante le riparazioni può essere appellato, in base alle regole di procedura e prova, da un rappresentante legale delle vittime, dal condannato o da un proprietario in buona fede pregiudicati dal suddetto ordine (art. 82 par. 4 St. CPI)[112].
L’esecuzione dell’ordine di riparazione sembrerebbe implementabile solo quando la sentenza di condanna concernente la responsabilità dell’imputato sia divenuta definitiva.
Sul punto, per la verità, la normativa non è chiara. Sulla base dell’art. 82 par. 3 St. CPI, l’impugnazione dell’ordine giudiziale di riparazione ha effetto sospensivo solo se la Camera di appello lo ordina, su richiesta dell’interessato. D’altro canto, l’art. 81 par. 4 St. CPI stabilisce che «l’esecuzione della decisione sulla colpevolezza o della sentenza è sospesa durante il periodo utile per proporre appello e nel corso del giudizio di appello». La normativa, tuttavia, tace sulla sorte di eventuali ordini di riparazione medio tempore emessi. Secondo il Fondo di garanzia per le vittime, pur nel silenzio della legge, l’esecutività degli ordini di riparazione dovrebbe comunque essere sospesa in attesa di una decisione finale della Camera di appello sulla sentenza di condanna riguardante la responsabilità penale dell’imputato[113].
Di analogo avviso è la Camera di appello, la quale nel caso Lubanga ha posto in evidenza come l’ordine di riparazione dipenda dal fatto che vi sia stata una condanna sul tema della colpevolezza: pertanto, se la decisione di condanna non può essere eseguita a meno che e fino a che sia confermata in grado di appello, ne consegue che neanche un eventuale ordine di riparazione può essere eseguito fino al suddetto momento[114]. In tali ipotesi, se l’ordine di riparazione non può essere eseguito, non sembra, peraltro, precluso continuare il procedimento risarcitorio in pendenza di un appello contro la decisione concernente la colpevolezza dell’imputato[115], pur con tutte le controindicazioni che possono derivarne in caso di proscioglimento dell’imputato[116].
Con riferimento, infine, all’attuazione concreta degli ordini di riparazione, vengono in rilievo le regole 217, 218 par. 3 e 4, 219 e 221 RPP CPI, riguardanti, tra l’altro, gli obblighi degli Stati in materia. La r. 217 RPP CPI impone alla Presidenza della Corte di sollecitare la cooperazione e le misure necessarie, tra l’altro, per l’esecuzione degli ordini di riparazione di cui alla parte 9 dello Statuto CPI. A tal fine il Presidente trasmette copia degli ordini rilevanti a ogni Stato con il quale il condannato risulta avere diretta connessione per motivi di nazionalità, domicilio, abituale residenza, o in virtù dell’allocazione dei beni e proprietà del suddetto soggetto, nonché a ogni Stato con cui la vittima appare avere i suddetti collegamenti.
Si prevede, inoltre, al fine di consentire agli Stati di attuare un ordine di riparazione, che siffatto provvedimento debba contenere: a) l’identità della persona contro cui l’ordine è stato emesso; b) con riferimento alle riparazioni di natura economica, l’identità delle vittime beneficiarie e il procedimento da seguire in caso di coinvolgimento del Fondo di garanzia per le vittime; c) lo scopo e la natura delle riparazioni ordinate dalla Corte, incluse, eventualmente, le proprietà e i beni di cui è stata ordinata la restituzione (r. 218 par. 3 RPP CPI).
Nel caso in cui le riparazioni siano ordinate su base individuale, copia dell’ordine di riparazione deve essere trasmessa anche alla vittima interessata (r. 218 par. 4 RPP CPI).
Sulla base della r. 219 RPP CPI il Presidente informa contestualmente gli Stati parte che è vietato alle autorità nazionali modificare le riparazioni ordinate dalla Corte, la tipologia e l’ammontare del pregiudizio accertato o i principi stabiliti nell’ordine in esame.
Infine, la r. 221 par. 2 RPP CPI dispone che in tutti i casi, quando il Presidente decide sulla disposizione e allocazione delle proprietà o dei beni appartenenti al condannato, la priorità dovrà essere assegnata all’esecuzione di misure di riparazione a favore delle vittime.
La disposizione richiamata si configura come norma di chiusura volta a garantire, in presenza di una eventuale pluralità di ordini giudiziali concernenti i beni del condannato, l’attuazione prioritaria dei provvedimenti riparatori, sancendo, in tal modo, la preminenza dell’interesse delle vittime su «altre finalità rispetto alle quali determinati ordini della Corte possono risultare funzionali»[117].
4.1. – Il Fondo di garanzia per le vittime (Trust Fund for Victims)
L’art. 79 St. CPI prevede, a beneficio delle vittime e dei loro familiari, l’istituzione di un Trust Fund, composto anche dal ricavato delle sanzioni pecuniarie e dai beni confiscati dalla Corte[118]. Lo Statuto della Corte non descrive la struttura del Trust Fund, demandando tale compito all’Assemblea degli Stati Parte, la quale ha istituito il Fondo nella sua prima sessione nel settembre 2002 [119], e il 3 dicembre 2005 ha adottato le Regulations of the Trust Fund a favore delle vittime dei reati appartenenti alla giurisdizione della Corte (Reg. TFV)[120].
Il ruolo del Fondo di garanzia per le vittime è duplice. Da un lato, ai sensi dell’art. 75 par. 2 St. CPI, la Corte può decidere, eventualmente, che le riparazioni, individuali o collettive, siano effettuate attraverso tale fondo. La r. 98 RPP CPI disciplina l’utilizzazione del fondo per le suddette riparazioni, disponendo, tra l’altro, che nel Fondo siano depositate provvisoriamente le somme versate a titolo di riparazione nei confronti delle vittime là dove risulti impossibile o impraticabile effettuare il versamento direttamente a ciascuna vittima. D’altro canto, il Fondo può agire in forma indipendente, utilizzando proprie risorse autonome, a supporto delle vittime[121].
A questo proposito, fra le disposizioni delle Regulations of the Trust Fund for Victims è da segnalare la norma che consente, anche in assenza di un ordine della Corte ai sensi della r. 98 RPP CPI, l’uso del Fondo ove il Board of Directors lo reputi necessario per provvedere alla riabilitazione fisica o psicologica, ovvero al supporto materiale a favore delle vittime e dei loro familiari [reg. 50(a)(i) Reg. TFV][122]. Siffatto tipo di attività può rilevarsi particolarmente utile «ove si consideri che le vittime, quand’anche fossero legittimate ad ottenere una riparazione giudiziale – cosa peraltro nient’affatto scontata – pur trovandosi fin da subito in condizioni tali da necessitare immediata assistenza, potrebbero dover attendere anni prima di poter beneficiare delle misure giudiziali di riparazione»[123]. Sul punto, è comunque da osservare che la Corte, la quale deve essere a tal riguardo preventivamente informata dal Board, può ritenere che le specifiche attività o progetti del Fondo siano suscettibili di predeterminare le questioni riservate alla sua cognizione, o violare la presunzione di innocenza, ovvero pregiudicare o porsi in contrasto con i diritti dell’imputato e con un dibattimento giusto ed imparziale [reg. p 50(a)(ii) Reg TFV][124].
Indubbiamente, l’idea dell’istituzione di un Trust Fund internazionale, che deve essere amministrato a favore delle vittime, può, come è stato posto in luce, contribuire in modo determinante alla creazione di un contesto di riconciliazione che riconosca anche le responsabilità della intera comunità internazionale verso le vittime[125]. Per altro verso, il duplice mandato del Fondo – quello di esecuzione delle misure giudiziali di riparazione e quello di autonomo supporto e assistenza alle vittime – suscita diversi interrogativi. Con riferimento al primo versante ci si può chiedere, infatti, come si concilia la natura giuridico-processuale del diritto alle riparazioni con la struttura non giurisdizionale del Fondo di garanzia e i conseguenti parametri amministrativo-manageriali utilizzati dalla suddetta struttura. Il problema è acuito dall’ampia delega attribuita al Fondo dalla prima decisione della Corte in tema di riparazioni nel caso Lubanga. Al TFV è stata demandata, ad esempio, l’individuazione delle vittime da includere nei programmi riparativi[126], la scelta degli esperti, a rigore di nomina giudiziale ex r. 97 par. 2 RPP CPI[127], la determinazione delle appropriate forme di riparazione e la loro implementazione[128]. Sebbene sul punto vi sia stato un aggiustamento di rotta da parte della Camera di appello[129], asserente la necessità che la Trial Chamber definisca chiaramente il danno causato e la sua correlazione con i crimini oggetto del processo, identifichi le modalità delle riparazioni e specifichi le vittime beneficiarie, è da osservare che i principi stabiliti fino ad ora in tema di riparazioni sono suscettibili di essere modificati da future decisioni, che potrebbero adottare un approccio diverso in materia[130].
Quanto all’attuazione di progetti di supporto e assistenza alle vittime, nonostante i progressi compiuti dal Fondo, che al 30 giugno 2021 aveva in corso progetti di assistenza per le vittime nella Repubblica democratica del Congo, in Uganda, nella Repubblica del Centro Africa e in Costa d’Avorio[131], la scarsità di fondi rimane il maggior ostacolo da superare per fornire assistenza adeguata agli interessati, considerato che una larga parte delle risorse del Fondo è vincolata per l’esecuzione degli ordini giudiziali di riparazione[132]. Il problema, peraltro, riguarda anche il mandato del Fondo relativo all’attuazione degli ordini di riparazione, posto che, in molti casi, i condannati sono indigenti e, dunque, la mancanza di risorse finanziarie adeguate può incidere negativamente sugli interventi riparatori a favore di un elevato numero di vittime[133]. La soluzione è da ricercarsi in un aumento dei contributi volontari, che dovrebbero poter provenire, oltre che dagli Stati, anche da privati. Sul punto, tuttavia, appare altresì essenziale l’adozione di un’adeguata strategia di fundraising[134].
5. – I rappresentanti legali delle vittime e l’Ufficio pubblico di difesa per le vittime
La vittima può partecipare al procedimento di fronte alla Corte penale internazionale sia personalmente[135], sia attraverso un legale rappresentante, a cui l’art. 68 par. 3 St. CPI conferisce la facoltà di presentare le opinioni e le preoccupazioni del rappresentato, ove la Corte reputi ciò appropriato, in armonia con quanto previsto dalle regole di procedura e prova.
Mentre lo Statuto pare favorire la partecipazione personale delle vittime, le regole di procedura e prova attribuiscono, viceversa, un ruolo centrale ai rappresentanti legali dei suddetti soggetti[136]. Ai sensi della r. 90 par. 1 RPP CPI, la vittima è libera di scegliere un rappresentante legale; tuttavia, in presenza di una molteplicità di vittime, la Corte, al fine di assicurare «the effectiveness» del procedimento, può chiedere alle vittime o a particolari gruppi di vittime di scegliere, se necessario con l’assistenza della cancelleria, uno o più rappresentanti legali comuni (r. 90 par. 2 RPP CPI)[137]. Se le vittime non sono in grado di individuare tempestivamente i suddetti rappresentanti, la relativa scelta può essere demandata dalla Corte alla Cancelleria (r. 90 par. 3 RPP CPI)[138]. I soggetti che non dispongono dei mezzi necessari per retribuire il rappresentante legale comune scelto dalla Corte possono ricevere assistenza, anche finanziaria, dalla Cancelleria (r. 90 par. 5 RPP CPI)[139]. Il rappresentante legale deve possedere i medesimi requisiti richiesti per il difensore dell’imputato (r. 90 par. 6 RPP CPI). Occorre, inoltre, rammentare che la regulation 80 par. 1 Regulations of the Court consente alla Corte, a seguito della consultazione con la Cancelleria, di nominare un rappresentante legale delle vittime, là dove lo richiedano gli interessi della giustizia.
La r. 91 RPP CPI indica chiaramente che la partecipazione dei rappresentanti legali risulta preferibile rispetto all’intervento personale delle vittime nelle fasi del procedimento caratterizzate dall’oralità. Tale norma dispone che il rappresentante legale della vittima è legittimato a presenziare e a partecipare al procedimento e alle relative udienze, salvo che il giudice ritenga opportuno, considerate le circostanze del caso concreto, limitarne la partecipazione alla presentazione di osservazioni e produzioni scritte, a cui l’accusa e la difesa hanno diritto di replicare (r. 91 par. 2 RPP CPI). Nel caso in cui il soggetto in questione intenda porre domande a un teste, a un perito o all’imputato, deve farne richiesta all’organo giurisdizionale che, garantita la possibilità di un contraddittorio al riguardo, decide sull’ammissibilità delle domande, tenendo conto della fase del procedimento, dei diritti dell’accusato, degli interessi dei testimoni, dell’esigenza di un processo giusto, imparziale e rapido, nonché della necessità di rendere effettivo il disposto dell’art. 68 par. 3 St. CPI [r. 91 par. 3 (a) e (b) RPP CPI][140]. Il giudice può, se lo ritiene appropriato, porre egli stesso le domande al testimone, ai periti o all’imputato in luogo del rappresentante legale della vittima[141]. Le suddette restrizioni non trovano operatività, come già evidenziato, nelle udienze concernenti i profili riparatori (r. 91 par. 4 RPP CPI)[142].
Dall’esame della normativa sembra, dunque, possibile enucleare in materia, come evidenziato dalla giurisprudenza della Corte, due tipologie di vittime: le vittime ammesse a partecipare al procedimento e assistite da un rappresentante legale, le quali godono dei diritti processuali “rafforzati” enunciati dalla r. 91 RPP CPI, e le vittime ammesse a partecipare al procedimento ma prive di un rappresentante legale, titolari di più limitati diritti di intervento, comprensivi comunque della facoltà di presentare le proprie opinioni e preoccupazioni, eventualmente nella forma di “dichiarazioni introduttive e conclusive”[143].
La scelta del rappresentante legale e i criteri per la nomina di un rappresentante legale comune si configurano, pertanto, come essenziali per garantire una partecipazione consapevole ed effettiva delle vittime al procedimento. Si è, al proposito, affermato che «the best protection for participating victims is to ensure that they are represented by good, competent counsel, able to take their instructions and to sufficiently investigate the matters which victims raise»[144].
Nonostante le regole di procedura e prova enfatizzino la libertà di scelta del rappresentante legale da parte delle vittime, nella prassi sono stati segnalati casi in cui la Corte non ha proceduto a consultare adeguatamente le vittime nella fase di nomina di un rappresentante legale comune[145]. In alcune ipotesi le Camere hanno designato un legale diverso da quello selezionato dalla Cancelleria o hanno direttamente bypassato l’intero processo di selezione[146]. Nel caso Ongwen, l’autorità giurisdizionale ha asserito che le vittime che nominano un rappresentante legale di propria scelta, non rientrante nella categoria dei rappresentanti legali scelti dalla Corte, non hanno necessariamente diritto a ricevere assistenza finanziaria[147]. Il giudice singolo successivamente ha sostenuto che, in virtù di quanto dispone la reg. 85 par. 1 Regulations of the Court, la decisione sul se l’assistenza legale debba essere pagata dalla Corte spetta alla Cancelleria, la quale nel caso di specie ha ammesso gli interessati al legal aid[148]. Tuttavia, non si è chiarito definitivamente come debba essere considerata la posizione delle vittime che hanno scelto il loro rappresentante legale[149].
Altra problematica riguardante i rappresentanti legali concerne le possibili difficoltà di comunicazione con le vittime. In alcuni casi, i rappresentanti legali hanno lamentato la mancanza di sufficienti risorse per poter comunicare con i loro assistiti. Al riguardo la Corte ha adottato in due casi un meccanismo composito, nominando un rappresentante legale comune operante in Kenia, a più stretto contatto con le vittime, e affidando all’Ufficio del patrocinio pubblico per le vittime (OPCV) il compito di occuparsi dei rapporti di tipo processuale con la Camera e le altre parti, sulla base delle istruzioni impartite dal rappresentante legale comune[150]. Nel caso Ongwen, invece, la Corte ha nominato l’OPCV rappresentante legale comune delle vittime, imponendogli al contempo di includere nel suo team uno o più assistenti con base in Uganda e in possesso di una buona conoscenza del contesto sociale. I relativi costi sono stati coperti attraverso il budget della Corte per il legal aid[151].
Il ruolo chiave dei rappresentanti legali non solo nel procedimento penale in senso stretto, ma anche nella fase riparativa, in cui tali soggetti possono fornire un importante contributo con riferimento alla determinazione del danno subito dalle vittime e alle esigenze dei loro assistiti, induce a ritenere essenziale un efficace funzionamento del sistema di legal aid in modo da assicurare che ai rappresentanti legali siano forniti sufficienti mezzi finanziari per assistere e rappresentare in modo effettivo le vittime[152].
6. – Organi di assistenza alle vittime
Delle vittime si occupano, nel sistema organizzativo della Corte penale internazionale, differenti organi, istituiti all’interno della Cancelleria, cui spetta il compito, tra l’altro, di fornire adeguata assistenza alle vittime partecipanti al procedimento[153]. Tali entità sono identificabili nella Victims Participation and Reparations Section (VPRS)[154], nella Victims and Witnesses Section (VWS)[155] e nell’Office of Public Counsel for Victims (OPCV)[156]. La Victims Participation and Reparations Section è una sezione specializzata della Cancelleria che si occupa della partecipazione e delle riparazioni riguardanti le vittime. Specificamente, tale organo è investito del compito di assistere le vittime o gruppi di vittime al fine di consentire ai soggetti in questione di esercitare compiutamente i diritti riconosciuti loro dallo Statuto e di garantire ad essi l’accesso all’assistenza e alla rappresentanza legale. Siffatta sezione rappresenta il primo punto di contatto fra le vittime e la Corte, essendo responsabile, tra l’altro, dell’assistenza alle vittime in ordine alla predisposizione dell’istanza per la partecipazione al procedimento e/o per l’ottenimento delle riparazioni[157].
La Victims and Witnesses Section adotta le adeguate misure di protezione a tutela delle vittime che compaiono dinanzi alla Corte e dei testimoni, nonché delle persone in pericolo (si pensi ad esempio ai familiari) a seguito della deposizione dei suddetti testimoni[158].
Fra i compiti di tale organo rientra, oltre all’assistenza alle vittime e ai testimoni per ottenere una consulenza legale e per organizzare la propria rappresentanza legale, anche l’assicurazione ai rappresentanti di adeguato supporto, assistenza e informazione, comprese le facilitazioni necessarie per lo svolgimento del loro compito[159].
Propedeutica all’attività delle suddette Sections risulta essere un’ulteriore sezione all’interno della Cancelleria che, se pur non dedicata specificamente all’assistenza delle vittime, svolge nondimeno un ruolo essenziale nell’incentivare le vittime dei crimini di competenza della Corte penale internazionale a partecipare ai relativi procedimenti penali: si tratta della Public Information and Outreach Section (PIOS), deputata a svolgere attività di divulgazione e comunicazione per conto della Corte, assicurando che i processi di fronte alla Corte stessa siano pubblici e accessibili, in particolare nell’ambito delle comunità colpite dai reati oggetto di tali procedimenti[160].
In generale, affinché la Corte possa adempiere adeguatamente al proprio mandato, è indispensabile che il suo ruolo e le sue attività siano adeguatamente comprese e accessibili, in particolare alle vittime di reati oggetto di «situazioni» e «casi» dinanzi alla Corte stessa. Le attività di sensibilizzazione e di informazione pubblica nei Paesi coinvolti sono essenziali per promuovere il sostegno, la comprensione del pubblico e la fiducia nel lavoro della Corte. Allo stesso tempo, siffatte attività consentono alla Corte di comprendere meglio le preoccupazioni e le aspettative delle vittime, in modo che essa possa rispondere in modo più efficace e chiarire, ove necessario, eventuali malintesi[161].
Con riferimento specifico alla partecipazione delle vittime nei procedimenti di fronte alla Corte, si è, d’altro canto, sottolineato come il primo passo nella procedura di ammissione delle vittime ai suddetti procedimenti sia l'azione di outreach a nome della Corte stessa. Al riguardo, la Corte ha evidenziato che un’attività di sensibilizzazione globale e tempestiva, mirata alle potenziali vittime ricorrenti, è essenziale affinché la fase dedicata all’ammissione delle stesse si svolga in modo fluido ed efficiente. Tutte le sezioni pertinenti della Cancelleria dovrebbero essere coinvolte in tale sensibilizzazione sul campo. In particolare, in virtù del suo ruolo neutrale di rappresentante istituzionale e promotore della Corte, la Public Information and Outreach Section dovrebbe assumere una funzione centrale nella fase iniziale dell'approccio a potenziali vittime ricorrenti. Successivamente interverranno altre sezioni specializzate della Cancelleria, specificamente la Victims Participation and Reparation Section, in collaborazione e coordinamento con la PIOS e con la Victims and Witnesses Section[162].
Quanto all’Ufficio di patrocinio pubblico per le vittime (OPCV) - composto almeno da un legale[163], e da assistenti in possesso di rilevante competenza, inclusi professori di diritto - la normativa gli attribuisce la funzione di assistere le vittime sia direttamente, fornendo loro assistenza e rappresentanza legale nel procedimento, sia indirettamente, garantendo assistenza ai loro rappresentanti legali[164]. In particolare, fra i compiti dell’Ufficio rientra l’effettuazione di attività di ricerca e di consulenza legale e l’apparizione di fronte alla Corte con riferimento a specifiche questioni[165]. Inoltre, la Camera può, ove lo richiedano interessi di giustizia, nominare come rappresentante legale un avvocato facente parte dell’Ufficio[166].
L’Ufficio di patrocinio pubblico per le vittime, così come l’Ufficio di difesa pubblica dell’imputato, è considerato dalle Regulations della Corte e della Cancelleria totalmente indipendente, facente capo alla Cancelleria solo per finalità amministrative: specificamente, viene rimarcato che il legale e gli assistenti agiscono indipendentemente, essendo vietato ai membri dell’ufficio ricevere istruzioni dalla Cancelleria in ordine alle loro funzioni ex reg. 80 e 81 Regulations of the Court, con riferimento alle quali è, comunque, prevista l’osservanza del Codice di condotta professionale dei legali[167]. L’indipendenza si configura come requisito essenziale affinché l’Ufficio sia in grado di svolgere effettivamente il ruolo assegnatogli dalla normativa, anche se alcune decisioni giurisprudenziali, nell’interpretarne in senso restrittivo le funzioni, in particolare riconducendole a quelle assegnate alla Victims Participation and Reparation Section e alla Cancelleria[168], hanno indotto a ritenerne a rischio l’autonomia[169].
Le aree in cui si esplica l’attività dell’Ufficio, oltre alla comparizione davanti alla Camera competente con riferimento a specifiche materie e alla rappresentanza legale delle vittime ammesse ad intervenire nel procedimento[170], comprendono altresì la provvisoria rappresentanza legale dei soggetti richiedenti l’ammissione a partecipare al procedimento in qualità di vittime nella fase antecedente la decisione giurisdizionale sul loro status[171].
Quanto alla possibilità per l’Ufficio di comparire di fronte alla Camera in ordine a specifiche questioni, il meccanismo può essere utilizzato dal giudice ove quest’ultimo reputi necessario esaminare una questione concernente i diritti delle vittime in generale, indipendentemente dallo specifico interesse dei rappresentanti legali o delle vittime partecipanti al procedimento. D’altro canto, si è affermato che l’impulso per la comparizione dell’Ufficio davanti alla Camera può provenire, oltre che dal giudice o dalle vittime e dai loro legali rappresentanti, anche dallo stesso Ufficio in ordine a questioni di generale importanza ed applicabilità[172].
Nella prassi l’OPCV viene usato in modo sempre più ampio come rappresentante legale delle vittime, indipendentemente dalla volontà di queste ultime. Come nel caso Ongwen, nel caso Gbabo, ad esempio, la Corte ha nominato l’Ufficio come principale rappresentante legale delle vittime, assistito da un team member con base in Costa d’Avorio, e da un case manager[173]. Nel caso Ntaganda due legali dell’Ufficio sono stati chiamati a rappresentare due gruppi di vittime[174], nonostante 213 di esse avessero scelto sei diversi difensori[175].
Tale approccio, se può rispondere ad esigenze processuali, rischia di minare il necessario rapporto fiduciario tra legali e assistiti[176], incidendo negativamente sull’effettiva partecipazione delle vittime al procedimento[177].
7. – Efficienza del sistema di partecipazione delle vittime nei procedimenti davanti alla Corte penale internazionale: aspetti problematici
Con riferimento alla valutazione complessiva del meccanismo di partecipazione delle vittime nei procedimenti davanti alla Corte penale internazionale, se, in via generale, «va apprezzato l’upgrading che in questo contesto è riconosciuto alle vittime dei c.d. core crimes di competenza ratione materiae della Corte»[178], vi sono però alcuni aspetti problematici che influiscono negativamente sull’efficienza complessiva del sistema.
Un primo problema attiene all’elevato numero di vittime che chiede di partecipare ai procedimenti di competenza della Corte.
Al riguardo, è da segnalare la farraginosità che ha caratterizzato, nei primi anni di lavoro della Corte, la procedura di ammissione delle vittime al procedimento penale[179].
Moduli di applications particolarmente dettagliati sono stati oggetto di un approccio valutativo di carattere essenzialmente burocratico, implicante un attento esame delle singole istanze di ammissione da parte dei giudici. Una procedura che doveva essere agevole ed efficiente non lo era, con il risultato di lunghi arretrati di istanze di ammissione non valutate mentre il procedimento a cui si riferivano continuava[180].
In materia si è avuta, peraltro, nel tempo una decisa semplificazione sino ad arrivare all’attuale sistema in cui, accanto allo snellimento dei moduli utilizzabili dalle vittime per chiedere l’ammissione al procedimento penale, si prevede una particolare procedura per l'esame e la decisione delle suddette istanze. La Cancelleria separa le domande in tre gruppi, suddividendo i ricorrenti in tre categorie: coloro che sono qualificabili chiaramente come vittime (“gruppo A”); coloro che chiaramente non sono qualificabili come vittime (“gruppo B”); i ricorrenti per i quali la Cancelleria non ha potuto adottare una determinazione chiara per qualunque motivo (“gruppo C”). Le istanze rientranti nei primi due gruppi sono inviate all’organo giurisdizionale. Solo le domande ricomprese nel “gruppo C” vengono trasmesse all’accusa e alla difesa per le eventuali osservazioni ex r. 89 par. 1 RPP CPI e, successivamente, valutate dall’organo giurisdizionale individualmente. L'obiettivo è che sulle richieste di partecipazione al procedimento da parte delle vittime vi sia una decisione prima dell'inizio del procedimento stesso. La richiamata procedura si applica ordinariamente in ogni fase del procedimento penale[181].
Nel complesso, occorre sottolineare che più di 16.000 vittime hanno partecipato alle diverse fasi dei processi penali dinanzi alla Corte, a partire dall’istituzione della stessa[182]. Si tratta di un dato estremamente significativo, che tuttavia comprende solo una piccola porzione della totalità delle vittime. Ciò sembra dipendere non tanto dalla maggiore o minore complessità delle procedure di ammissione al procedimento penale, ma soprattutto da altri fattori, comprese le strategie di outreach adottate dagli organi della Corte per raggiungere le comunità delle vittime, informandole dell'interesse della Corte stessa e dei loro diritti in qualità di vittime[183]. Problematica può, invero, essere l’efficacia delle suddette attività di fronte a ostacoli di vario tipo e a difficoltà di comunicazione[184]. D’altro canto, come è stato osservato, non ha senso creare per un numero sempre maggiore di vittime l'opportunità di partecipare al procedimento penale solo per frustrarne le aspettative, non garantendo adeguatamente il loro coinvolgimento nel procedimento stesso. In definitiva, l’obiettivo dovrebbe essere la qualità della partecipazione al processo, non la quantità[185].
Altro nodo problematico è il funzionamento del sistema di legal aid per le vittime. Al proposito, occorre rammentare che l’ammissione al patrocinio a spese della Corte è di regola obbligatoria per gli imputati indigenti (fatto salvo il diritto all’autodifesa esclusiva), discrezionale per le vittime. Invero, ai sensi della r. 90 par. 5 RPP CPI, le vittime non abbienti possono ricevere assistenza dalla Cancelleria, inclusa, eventualmente, assistenza finanziaria. Il Registrar (in consultazione con le Camere, se del caso) determina il tipo di assistenza.
Nella pratica, le Camere hanno esercitato la loro discrezionalità imponendo diversi modelli di rappresentanza legale gratuita delle vittime[186].
In generale, si è sottolineato come il sistema sia ancora in evoluzione e non esista un modello prestabilito[187]. Vi sono due meccanismi finanziari paralleli per sostenere le vittime presso la Corte: uno gestito dalla Counsel Support Section (CSS) nell’ambito della Cancelleria attraverso lo schema di legal aid per i difensori esterni, e l'altro gestito attraverso il budget dell'Office of Public Counsel for Victims. Nella maggior parte dei casi, i teams difensivi hanno attinto da entrambe le fonti.
Al proposito si è evidenziato, senza entrare nel merito circa la preferibilità di uno specifico sistema di legal aid, come un modello più stabile e prevedibile per la rappresentanza legale delle vittime (qualunque esso sia) faciliterebbe una maggiore efficienza per il sistema di patrocinio a spese della Corte. Ciò aiuterebbe la Counsel Support Section a pianificare i propri budget. Consentirebbe agli uffici difensivi delle vittime, guidati da legali esterni o dall'OPCV, di organizzare il proprio lavoro in modo più efficiente. Soprattutto, un modello consolidato di assistenza legale a carico della Corte consentirebbe alle vittime di avere un'idea più chiara in materia e di gestire meglio le loro aspettative[188].
Sul punto, significativamente l’Assemblea degli Stati Parte ha chiesto alla Corte di elaborare proposte di riforma del sistema di assistenza legale riguardante la difesa esterna e i teams delle vittime, garantendo che tutte le scelte avanzate possano essere finanziate nell'ambito delle risorse esistenti, e, in tale contesto, di continuare a esplorare opzioni costruttive finalizzate a un miglioramento dei servizi di assistenza legale forniti dai difensori esterni e dai componenti degli uffici difensivi delle vittime[189]. Ciò ha condotto all’adozione del Draft Legal aid policy of the International Criminal Court, in vigore dal 1° gennaio 2024 [190].
Il tema più critico concernente l’efficienza del sistema di partecipazione delle vittime di fronte alla Corte penale internazionale riguarda, peraltro, indubbiamente, la procedura risarcitoria. In argomento, il rapporto finale presentato nel 2020 all’Assemblea degli Stati Parte da un Gruppo di esperti indipendenti ha sottolineato che la complessità delle procedure per le riparazioni ha creato incertezze, ritardi e inefficienze[191], rilevando altresì come i meccanismi riparativi non abbiano fornito alle vittime risarcimenti equi, adeguati, efficaci e tempestivi[192]. Al riguardo, gli Esperti hanno citato l'esperienza dei casi Lubanga, Katanga e Al Mahdi, nei quali l'attuazione degli ordini di riparazione nel 2020 era ancora in corso[193].
Nel caso Lubanga, la Corte ha condannato l’imputato in primo grado il 14 marzo 2012. La decisione è stata confermata in appello il 1° dicembre 2014. La data di approvazione da parte della Camera del piano di attuazione del TFV per le riparazioni collettive simboliche è stata il 21 ottobre 2016, quattro anni dopo la sentenza di primo grado e due anni dopo la condanna definitiva. Il corrispondente quadro programmatico per le riparazioni collettive è stato approvato il 6 aprile 2017, rispettivamente cinque e tre anni dopo le suddette decisioni.
Ciò che colpisce è che l’implementazione delle riparazioni era ancora in corso al termine dell’espiazione, da parte del condannato, della pena detentiva di 14 anni, e della conseguente scarcerazione dello stesso avvenuta nel 2020.
Nel caso Katanga, mentre l'imputato è stato riconosciuto colpevole dei reati contestatigli il 7 marzo 2014, il primo ordine di riparazione è stato emesso dalla Corte il 24 marzo 2017, tre anni dopo la condanna. L’ordine è stato successivamente modificato dalla Camera d’Appello quasi un anno dopo, l’8 marzo 2018. L'esecuzione del provvedimento è terminata nell’ottobre 2023 [194].
Nel caso Al Mahdi, a seguito della condanna dell’imputato per crimini di guerra del 27 settembre 2016, l'ordine risarcitorio è stato emesso il 17 agosto 2017 e il piano attuativo aggiornato del TFV approvato il 4 marzo 2019, oltre due anni e mezzo anni dopo la sentenza.
La lentezza della fase riparatoria è, in parte, dovuta alla circostanza che della materia si occupano due organi: le Camere e il Trust Fund for Victims. Sul punto si registra una certa confusione di ruoli. Ad esempio, nei casi Lubanga e Al Mahdi al TFV è stato assegnato il compito di individuare ulteriori vittime legittimate a partecipare al procedimento risarcitorio. Tuttavia, il Fondo non è dotato delle risorse per rintracciare e localizzare le vittime in modo rapido, risultando pertanto preferibile che tale funzione sia affidata alla Cancelleria e, in particolare, alla Victims Participation and Reparation Section[195].
Criticità sono state evidenziate anche in relazione al mandato di assistenza del TFV. Con riferimento alla situazione della Repubblica centrafricana, a seguito dell'assoluzione dell’imputato Bemba da parte della Camera d'Appello in data 8 giugno 2018, il TFV aveva prontamente annunciato in data 13 giugno 2018 l'intenzione di avviare un programma di assistenza per la popolazione. Tuttavia, il Fondo ha notificato alla Pre-Trial Chamber solo il 25 febbraio 2020, circa 20 mesi dopo, un progetto pilota che prevedeva la riabilitazione fisica e psicologica e il sostegno materiale nei confronti di circa 200 persone vulnerabili residenti nel suddetto Stato a Bangui, sopravvissute a violenze sessuali e di genere, e sofferenti, in particolare, di HIV/AIDS.
Si è osservato, al proposito, come anche i ritardi nell'attuazione dell'assistenza possano essere considerati un riflesso della debole capacità istituzionale del TFV[196], così come dell’inadeguatezza delle risorse finanziarie di cui il Fondo dispone[197].
Tutto ciò incide sulle aspettative delle vittime, sulla reputazione della Corte, ma ha anche un negativo risvolto finanziario, sia in termini di risorse umane dedicate alle suddette procedure, sia in termini di risorse economiche che si rendono necessarie per l'assistenza legale degli interessati[198].
Le soluzioni prospettate per far fronte all’eccessiva durata delle procedure riparatorie sono molteplici. Da un lato, si è proposta l’istituzione di una Camera specializzata per la fase risarcitoria[199].
Si è tuttavia obiettato, al riguardo, che ciò di per sé non garantisce un processo risarcitorio adeguato, equo e tempestivo. Né vanno sottaciuti i vantaggi derivanti dal mantenere la competenza in materia della Trial Chamber che ha giudicato il caso, stante la piena conoscenza del procedimento da parte di tale organo giurisdizionale[200].
Altra proposta è quella avanzata dal Gruppo di esperti nel citato rapporto del 2020, in cui si ipotizza che una maggiore efficienza ed efficacia potrebbe essere ottenuta se il TFV fosse concentrato sulla sua missione originaria di fondo fiduciario, con funzioni limitate alla raccolta di fondi, all'amministrazione e al rilascio degli stessi come ordinato dalla Corte. La responsabilità e le risorse relative all'attuazione dei mandati di riparazione e assistenza potrebbero essere trasferite alla Cancelleria, in particolare alla Victims Participation and Reparation Section[201].
Tale cambiamento dovrebbe essere graduale, per garantire che non travolga la Cancelleria o influisca sulle riparazioni e sui progetti di assistenza in corso.
L’Assemblea degli Stati Parte ha replicato sul punto che la demarcazione dei ruoli delle Camere e del TFV nel procedimento risarcitorio deve essere compatibile con lo Statuto, che colloca la fase risarcitoria nell'ambito del procedimento giudiziario. Il TFV ha un ruolo in tal senso, posto che ai sensi dell’art. 75 pa. 2 ST. CPI la Corte può decidere che l’indennizzo concesso a titolo di riparazione sia versato tramite il Fondo di garanzia. Tuttavia, ad avviso dell’Assemblea, possono esservi limiti normativi all'entità di tale ruolo e all'indipendenza con cui il TFV può operare quando attua un ordine di riparazione[202].
L’essenziale, in argomento, pare essere la necessità, per il sistema nel suo complesso, di trovare un equilibrio che, nel tener conto delle varie esigenze in giuoco, consenta di rendere giustizia e risarcire i milioni di bambine e bambini, donne e uomini vittime di inimmaginabili atrocità che turbano profondamente la coscienza dell’intera umanità[203].