[Per la pubblicazione degli articoli della sezione “Contributi” si è applicato, in maniera rigorosa, il procedimento di peer review. Ogni articolo è stato valutato positivamente da due referees, che hanno operato con il sistema del double-blind]

[1] Ci si riferisce alle modifiche e integrazioni disposte dal d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63, recante “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali”.

[2] Si fa presente, fin da subito, che la terminologia utilizzata nel presente contributo in relazione alla c.d. “vestizione” dei vincoli paesaggistici, ai vincoli paesaggistici “vestiti”, e ai vincoli paesaggistici “nudi”, viene comunemente utilizzata nella prassi per spiegare metaforicamente il fenomeno dell’integrazione dei vincoli paesaggistici.

[3] In tema di paesaggio e beni paesaggistici v., ex multis, M. AINIS, M. FIORILLO, L’ordinamento della cultura. Manuale di legislazione dei beni culturali, 4a ed., Milano 2022, 237 ss.; M. INTERLANDI, C. NAPOLITANO, I beni paesaggistici, in Diritto dei beni culturali e del paesaggio, 3a ed., a cura di M.A. Cabiddu, N. Grasso, Torino 2021, 235 ss.; G. PIPERATA, Paesaggio, in C. BARBATI, M. CAMMELLI, L. CASINI, G. PIPERATA, G. SCIULLO, Diritto del patrimonio culturale, 2a ed., Bologna 2020, 249 ss.; Codice dei beni culturali e del paesaggio, 3a ed., a cura di M.A. Sandulli, Milano 2019, 1159 ss.; P. MARZARO, L’amministrazione del paesaggio. Profili critici ricostruttivi di un sistema complesso, Torino 2011; A. CROSETTI, Paesaggio, in Dig. disc. plubb., Agg. I, Torino 2008, 543 ss.; W. CORTESE, Diritto al paesaggio e diritto del paesaggio, Atti del convegno di Lampedusa, 21-23 giugno 2007, Napoli 2008; P. CARPENTIERI, La nozione giuridica di paesaggio, in Riv. trim. dir. pubbl. 2004, 405 ss.; G.F. CARTEI, Il paesaggio, in Trattato di Diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale, Vol. II, a cura di S. Cassese, Milano 2003, 2019 ss.; T. ALIBRANDI, P. FERRI, I beni culturali e ambientali, 4a ed., Milano 2001, 643 ss.; M. IMMORDINO, Paesaggio (tutela del), in Dig. disc. Pubbl., Vol. X, Torino 1995, 573 ss.; A. PREDIERI, Paesaggio, in Enc. dir., Vol. XXX, Milano, 510 ss.

[4] Per un commento del Codice dei beni culturali e del paesaggio articolo per articolo cfr. Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di M.A. Sandulli, op. cit.; G. FAMIGLIETTI, M. NISTICÒ, N. PIGNATELLI, Codice dei beni culturali ragionato, 2a ed. 2020-21, Molfetta 2020. Per i profili costituzionali del paesaggio, di cui all’art. 9 Cost., cfr. i seguenti contributi: D. PORENA, «Anche nell’interesse delle generazioni future». Il problema dei rapporti intergenerazionali all’indomani della revisione dell’art. 9 della Costituzione, in Federalismi n. 15, 2022; F. FRACCHIA, L’ambiente nell’art. 9 della Costituzione: un approccio in “negativo”, in Dir. econ. n. 1, 2022, 15-30; F. RIMOLI, La dimensione costituzionale del patrimonio culturale: spunti per una rilettura, in Riv. giur. ed. n. 5, 2016, 505 ss.; O. CHESSA, Cultura e costituzione, in Nuove alleanze. Diritto ed economia per la cultura e l’arte, a cura di D. D’Orsogna, P.L. Sacco, M. Scuderi, Roma 2015, 22-23; G. SEVERINI, La tutela costituzionale del paesaggio (art. 9 Cost.), in Codice di edilizia e urbanistica, a cura di S. Battini, L. Casini, G. Vesperini, C. Vitale, Torino 2013; R. CHIARELLI, Profili costituzionali del patrimonio culturale, Torino 2010; M.S. GIANNINI, Sull’art. 9 Cost (la promozione culturale), in Scritti, Volume IX, 1991-1996, Milano 2006; M. CECCHETTI, Articolo 9, in Commentario alla Costituzione, Vol. I, a cura di R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, Torino 2006; F.S. MARINI, Lo statuto costituzionale dei beni culturali, Milano 2002; F. MERUSI, Articolo 9, in Commentario della Costituzione. Principi fondamentali, a cura di G. Branca, Bologna-Roma 1975; A.M. SANDULLI, Il paesaggio nella Costituzione, in Riv. giur. ed. Vol. II, 1967, 72 ss.; E. SPAGNA MUSSO, Lo Stato di cultura nella Costituzione italiana, Napoli 1961.

[5] Ci si riferisce, in particolare, alle tipologie delle bellezze naturali elencate all’art. 1 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, sulla “Protezione delle bellezze naturali”: «Sono soggette alla presente legge a causa del loro notevole interesse pubblico: 1) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale e di singolarità geologica; 2) le ville, i giardini e i parchi che, non contemplati dalle leggi per la tutela delle cose di interesse artistico o storico, si distinguono per la loro non comune bellezza; 3) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale; 4) le bellezze panoramiche considerate come quadri naturali e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze».

[6] La nozione antropologica di paesaggio è indicata all’art. 131, comma 1, del Codice: «Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni». Tale nozione è affine e recepisce quella enunciata dalla Convenzione europea del paesaggio del Consiglio d’Europa, adottata a Firenze il 20 ottobre 2000. Cfr., ex multis, E. BOSCOLO, Appunti sulla nozione giuridica di paesaggio identitario, in Urb. app. 2008, 707 ss.; E. BOSCOLO, La nozione giuridica di paesaggio identitario ed il suo paesaggio “a strati”, in Riv. giur. urb. 2009, 57 ss. Sulla nozione antropologica di paesaggio cfr. recentemente Cons. St., Sez. IV, 28 gennaio 2022, n. 624.

[7] La nozione storico-culturale di paesaggio è indicata all’art. 131, comma 2, del Codice: «Il presente Codice tutela il paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali». Cfr. C. BARBATI, Il paesaggio come realtà etico-culturale, in Aedon n. 2, 2007.

[8] C. MALINCONICO, I beni ambientali, Padova 1991, 103-105, ove si precisa che «Al termine paesaggio sono stati attribuiti diversi significati: da quello equivalente a bellezza naturale, cioè “quadro naturale” (valore essenzialmente estetico), a quello di “forma del territorio, creata dalla comunità umana che vi è insediata”, con una continua interazione tra natura e uomo, a quello – da ultimo – di valore “estetico-culturale” ricollegato al territorio da un giudizio specifico e concreto, che si riferisce a diverse componenti, tra le quali anche le modificazioni impresse dall’uomo nel corso della sua storia. Le diverse definizioni del paesaggio hanno determinato anche una diversa sua collocazione nei confronti del “territorio” e dell’“ambiente”, essendosi, talora ridotto il paesaggio al concetto urbanistico di disciplina dell’utilizzazione umana del territorio, tra l’altro a bene che trascende l’urbanistica. Tutto ciò con significative ripercussioni sul riparto delle competenze tra Stato ed enti locali, primo fra tutti la Regione. […]. In conclusione, il paesaggio nella Costituzione italiana è un valore collegato alla formazione della persona ed al rispetto di un patrimonio della collettività come espressione della civiltà di quest’ultima. Esso si propone perciò come interesse culturale, e la sua tutela – qualunque sia lo strumento giuridico-formale con quale essa viene perseguita – mira ad un piacevole ed equilibrato rapporto tra l’uomo e l’ambiente esterno, unitariamente alla salvaguardia del patrimonio naturale ed umano consegnatoci dalle epoche precedenti».

[9] Tra gli immobili e le aree ricomprese all’art. 136 vi sono le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali; le ville, i giardini e i parchi che si distinguono per la loro non comune bellezza; i centri e i nuclei storici; le bellezze d’insieme e i belvedere.

[10] Tra le aree tutelate per legge ex art. 142 vengono annoverate le zone di interesse archeologico, i fiumi, i torrenti e i corsi d’acqua, i parchi e le riserve nazionali o regionali, ecc. Tale categoria di beni paesaggistici riproduce, in buona sostanza, la disciplina della c.d. legge Galasso, ossia d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito dalla l. 8 agosto 1985, n. 431, recante “Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale”.

[11] Per l’individuazione di tali beni un ruolo fondamentale è svolto senz’altro dal Piano paesaggistico, che ha un importante ruolo ricognitivo delle ricchezze e dei valori paesaggistici individui e d’insieme.

[12] Secondo autorevole dottrina, il vincolo paesaggistico ha determinate caratteristiche: il presupposto per l’applicabilità della disciplina di tutela - oggi prevista nel Codice dei beni culturali e del paesaggio agli artt. 131 ss. - «è l’assoggettamento del bene ad un vincolo, conseguente una determinazione amministrativa o una previsione generalizzata di legge in relazione a predeterminate categorie di territori: esso esplica i suoi effetti sul diritto di proprietà su cose immobili, assoggettandolo ad una serie di limitazioni amministrative. […]. Il regime amministrativo conseguente alla imposizione del vincolo si estende quindi su tutte le attività il cui risultato possa produrre una alterazione dello stato delle cose e dei luoghi capace di deturpare quella loro fisionomia esteriore nella quale risiede il loro valore di bellezza della natura o di area di interesse paesistico». Così T. ALIBRANDI, P. FERRI, I beni culturali e ambientali, op. cit., 645-645. Sul tema dei vincoli paesaggistici cfr. anche G. SCIULLO, A proposito delle valutazioni di compatibilità rispetto a vincoli storico-artistici e paesaggistici, in Aedon n. 2, 2018; G. SCIULLO, I vincoli paesaggistici «ex lege»: origine e «ratio», in Aedon n. 1-2, 2012; N. AICARDI, I vincoli paesaggistici tra Codice e l.r. 23/2009, in Ist. Fed. 2010, 81 ss.; P. MARZARO, Il nuovo regime del provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico: dal procedimento alla separazione delle funzioni di tutela dei beni paesaggistici, in Riv. giur. urb. 2009, 131 ss.; M. IMMORDINO, Vincolo paesaggistico e regime dei beni, Milano 1991. Sulla natura giuridica della dichiarazione di notevole interesse pubblico, cfr. M. MALO, Patrimonio culturale e cultura costituzionale, in Declinazioni del patrimonio culturale, a cura di M. Malo, F. Morandi, Bologna 2021, 176-177, ove tra l’altro si segnala che «Di recente, la Corte costituzionale, con sentenza 21 dicembre 2020, n. 276, giudice relatore Daria De Pretis e presidente della Corte Giancarlo Coraggio, ha avuto modo di tornare sul punto». Si rinvia al contributo per l’analisi della richiamata sentenza della Corte costituzionale.

[13] Nel procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico (art. 138 ss.) un ruolo fondamentale è svolto dalle Commissioni regionali (art. 137), cui spetta, a seguito dell’iniziativa dei (suoi) componenti di parte ministeriale o regionale o degli enti pubblici territoriali interessati, una valutazione (preliminare) della sussistenza della rilevanza dell’immobile o dell’area, con riguardo ai valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici. La Commissione decide se dare ulteriore seguito all’atto di iniziativa entro sessanta giorni dalla data di presentazione dell’atto medesimo. Decorso infruttuosamente il predetto termine, entro i successivi trenta giorni il componente della commissione o l’ente pubblico territoriale che ha assunto l’iniziativa può formulare la proposta di dichiarazione direttamente alla regione (art. 138, comma 2). In tale fase possono assumere rilevanza anche il Ministero e la soprintendenza compente per materia e territorio: è fatto salvo il potere del Ministero, su proposta motivata del soprintendente, e previo parere della regione interessata che deve essere motivatamente espresso entro e non oltre trenta giorni dalla richiesta, di dichiarare il notevole interesse pubblico degli immobili e delle aree di cui all’articolo 136 (art. 138, comma 3). Il procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico è caratterizzato dai principi di pubblicità e trasparenza, e consente la partecipazione degli interessati (art. 139): la proposta di dichiarazione viene infatti pubblicata per novanta giorni nell’Albo pretorio e depositata a disposizione del pubblico negli uffici dei comuni interessati. È garantita, inoltre, un’ampia diffusione della notizia tramite la pubblicazione su almeno due quotidiani della regione interessata, un quotidiano nazionale, nonché sui siti della regione e degli enti locali su cui ricadono gli immobili o le aree da sottoporre a tutela. Nei trenta giorni successivi alla pubblicazione nell’albo pretorio, la regione può ricevere osservazioni e documenti dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle associazioni portatrici di interessi diffusi, e decidere, eventualmente, di indire un’inchiesta pubblica. La possibilità di presentare osservazioni e documenti alla regione è consentita anche ai proprietari, possessori o detentori del bene, negli stessi termini previsti per gli altri interessati. La Regione, entro sessanta giorni dalla scadenza del termine per presentare le suddette osservazioni e documenti, sulla base delle risultanze dei lavori della Commissione regionale e dei contributi dei soggetti interessati, dichiara di notevole interesse pubblico gli immobili o le aree di cui all’art. 136 del Codice oggetto di procedimento (art. 140). Tale dichiarazione comporta ulteriori obblighi di pubblicità, e comporta la sottoposizione del bene alle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

[14] Sulla natura della dichiarazione di notevole interesse pubblico cfr. G. PIPERATA, Paesaggio, in C. BARBATI, M. CAMMELLI, L. CASINI, G. PIPERATA, G. SCIULLO, Diritto del patrimonio culturale, op. cit., 274, in cui si afferma che: «Si è a lungo dibattuto sulla natura da riconoscere al vincolo posto attraverso il procedimento ricordato. Per alcuni la dichiarazione di notevole interesse pubblico sarebbe un accertamento costitutivo, per altri un atto di certazione, per altri ancora un atto meramente dichiarativo. Più di recente, tuttavia, alla luce di quanto previsto nel Codice soprattutto a proposito dell’obbligo di vestire i vincoli, si propende per riconoscere al provvedimento una natura mista di atto che, allo stesso tempo, ha portata dichiarativa della valenza paesaggistica del bene ed effetto costitutivo del vincolo sul bene stesso». Per tali ricostruzioni l’Autore richiama i contributi di M. IMMORDINO, Paesaggio (tutela del), op. cit., 580; G.F. CARTEI, Paesaggio, in Dizionario di diritto pubblico, Vol. V, sotto la direzione di S. Cassese, Milano 2006, 4067; S. AMOROSINO, Introduzione al diritto del paesaggio, Roma-Bari 2010, 90; G. SEVERINI, La tutela costituzionale del paesaggio (art. 9 Cost.), op. cit., 20.

[15] La tutela del paesaggio è materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s), con riferimento alla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali (patrimonio culturale). Vero è che - nella materia oggetto del presente studio - vi sono delle importanti connessioni anche in ambito “urbanistico”: la materia “governo del territorio”, infatti, che annovera – come è noto - l’urbanistica, è ricompresa tra le materie a potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni (art. 117, comma 3, Cost.). Ebbene, il “governo del territorio” (e i suoi Piani) hanno riguardato in passato anche la tutela del paesaggio. Di conseguenza, l’attuale Piano paesaggistico è stato sia “urbanistico/territoriale” sia “paesistico” (secondo la denominazione normativa previgente). Dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, in poi, con la c.d. “Legge Galasso”, la disciplina d’uso deve essere posta dal Piano paesistico (oggi Piano paesaggistico), anche per i beni sorti “nudi” prima della medesima legge. Con il Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42/2004 e s.m.i.) si è arrivati a riconoscere una disciplina che necessita – per ciascun bene paesaggistico – l’individuazione delle prescrizioni d’uso, sia tramite una operazione di vestizione dei vincoli “nudi” (art. 141-bis) sia tramite una dichiarazione che preveda già, in caso di riconoscimento di ulteriori beni paesaggistici, oltre al vincolo in sé e per sé considerato, una disciplina d’uso (art. 140, comma 2). In definitiva, la pianificazione paesaggistica consente di individuare la disciplina d’uso per ciascun bene paesaggistico (art. 143). La disciplina d’uso costituisce ormai una parte integrante / necessaria del medesimo Piano paesaggistico.

[16] Nella previgente disciplina l’apposizione di un vincolo non contemplava l’individuazione della disciplina d’uso. Le c.d. prescrizioni d’uso venivano quindi individuate discrezionalmente tramite strumenti di gestione, tra i quali sono ricompresi i piani paesistici (oggi piani paesaggistici): «Il provvedimento che accerta la esistenza di una bellezza d’insieme meritevole di tutela, se rappresenta la fonte primaria del vincolo, non è di per sé idoneo a determinarne i contenuti effettivi. Tantomeno ciò è ipotizzabile in relazione ad un vincolo apposto per categorie predeterminate e generalizzate di beni. Solo il concreto esercizio dei poteri di gestione del vincolo, potrà manifestare la effettiva incidenza della limitazione imposta alle proprietà private. Ai mezzi amministrativi di attuazione della tutela viene quindi rimesso in larga parte il compito di definire la efficacia impositiva del vincolo, traducendo la esigenza di protezione della località nei suoi connotati di pregio, enunciati nell’atto di approvazione degli elenchi delle bellezze di insieme, ovvero nelle caratteristiche predeterminate dalla legge, in più o meno precisi modi di essere dei diritti di proprietà e delle facoltà individuali che hanno a che vedere con l’utilizzazione degli immobili asserviti. […]. Con il Piano paesistico si perviene ad una migliore definizione preventiva della entità dei limiti che la protezione ambientale richiede di imporre alla utilizzazione edificatoria dei terreni e alle altre modificazioni dei ruoli. Se manca però il Piano paesistico, o perché le titolarità delle zone tutelate non consentono di formulare in termini generali criteri di possibile trasformazione del territorio o perché non vi sia stata volontà di disporlo, la forza restrittiva del vincolo si esprime soltanto nella risultante di una pluralità di atti concreti, adottati nell’esercizio del potere autorizzatorio delle singole iniziative di modificazione portate all’esame della autorità che rilascia il provvedimento autorizzatorio. Questi atti, muovendosi nell’ambito della discrezionalità tecnica che domina il settore, possono così assumere una portata che non tanto è ricognitiva di uno stato di soggezione già definito nei suoi contenuti, quanto è essa stessa creativa delle limitazioni scaturenti dalla imposizione del vincolo». T. ALIBRANDI, P. FERRI, I beni culturali e ambientali, op. cit., 649.

[17] Si evidenzia che il legislatore ha precisato all’art. 143 del Codice i contenuti del Piano paesaggistico, anche in relazione alla disciplina d’uso dei beni che lo compongono: in particolare, «L’elaborazione del Piano paesaggistico comprende almeno: […]; b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell'articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso, a termini dell'articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis; […]» (art. 143, comma 1). Inoltre, «Le regioni, il Ministero ed il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare possono stipulare intese per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici, salvo quanto previsto dall'articolo 135, comma 1, terzo periodo. Nell'intesa è stabilito il termine entro il quale deve essere completata l'elaborazione del piano. Il piano è oggetto di apposito accordo fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241. L'accordo stabilisce altresì i presupposti, le modalità ed i tempi per la revisione del piano, con particolare riferimento all'eventuale sopravvenienza di dichiarazioni emanate ai sensi degli articoli 140 e 141 o di integrazioni disposte ai sensi dell'articolo 141-bis» (art. 143, comma 2).

[18] Una simile prospettiva è stata proposta recentemente in tema di urbanistica. Secondo una parte della dottrina, è la localizzazione delle opere pubbliche che ha una rilevanza pianificatoria: essa contribuisce a “creare” la disciplina del Piano urbanistico di riferimento, che altro non è che la somma delle opere pubbliche e delle relative e specifiche discipline. Cfr. in tema C. CELONE, La speciale disciplina urbanistica ed edilizia delle opere pubbliche, in CERIDAP fascicolo 2, 2023, aprile-giugno 2023, 5-6, ove l’Autore afferma che: «Per il tramite della legislazione di settore si è così derogato ad uno dei principi informatori del nostro ordinamento urbanistico, qual è quello dell’obbligo di conformità (anche) dell’opera pubblica al piano urbanistico, determinandone nella realtà (quasi) un capovolgimento, ovvero la sua trasformazione nell’obbligo di adattamento delle previsioni dello strumento urbanistico alle caratteristiche dell’opera pubblica. Si è cioè pervenuti al risultato per cui è la stessa procedura di localizzazione dell’opera pubblica ad assumere un contenuto sostanzialmente pianificatorio, innovativo dello strumento urbanistico, i cui contenuti vengono sotto questo profilo eterodeterminati». Tale concezione si fonda su alcuni contributi della dottrina richiamati puntualmente dall’Autore, tra cui spicca V. CERULLI IRELLI, Pianificazione urbanistica e interessi differenziati, in Riv. trim. dir. pub. 1985, 397 ss.

[19] Sull’importanza dell’integrazione dei vincoli paesaggistici si è espressa anche la giurisprudenza amministrativa: TAR Firenze, Sez. III, 31 luglio 2023, n. 797; TAR Lecce, Sez. I, 7 giugno 2023, n. 753; TAR Roma, Sez. II, 23 gennaio 2023, n. 1185; TAR Lecce, Sez. II, 2 marzo 2020, n. 288. La vestizione dei vincoli paesaggistici è definita come l’attività di «ricognizione delle aree soggette a tutela, loro delimitazione e rappresentazione grafica, determinazione delle necessarie e differenziate prescrizioni d'uso». Così TAR Firenze, Sez. I, 21 luglio 2017, n. 945.

[20] Si veda G. CUGURRA, Conclusioni, in Istituzioni del federalismo n. 1, 2010, 122.

[21] Sul punto P.F. UNGARI, Spunti per un intervento sul “Quadro conoscitivo critico della legislazione sul paesaggio”, in www.giustizia-amministrativa.it 2004. L’espressione richiamata si contrappone a quella relativa ai vincoli “nudi”, definiti tali in quanto privi di contenuto precettivo.

[22] È importante richiamare anche alcuni passaggi della giurisprudenza amministrativa che si è espressa sul tema della vestizione dei vincoli paesaggistici: «[…] - g) la questione, con specifico riferimento alla puntuale previsione di cui all'articolo 141-bis cit., è quella della “vestizione dei vincoli nudi”, cioè di quei vincoli derivanti da provvedimenti di tutela dei beni paesaggistici che, riducendosi ad un mero divieto di trasformazione del territorio, non indicano l'essenza valoriale e differenziata del bene vincolato; - h) si tratta, cioè, di vincoli “muti”, nel senso che non esplicitano i criteri di gestione necessari per valutare se e in che misura possano ammettersi attività antropiche che, per tipologia o quantità, siano compatibili con il carattere vincolato del bene; - i) con l’articolo 141-bis cit. il Legislatore ha perseguito l’obiettivo di ridurre il potere discrezionale dell'amministrazione preposta al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, imponendo a Regioni e Ministero, in forma disgiunta e parallela, di dettare, entro il 31 dicembre 2009, la regolamentazione delle trasformazioni ammesse per gli immobili e le aree di cui all'art. 136 del Codice, cioè per “a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali; b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del Codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza; c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici; d) le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze”; - j) l’obbligo legale di integrare le dichiarazioni di notevole interesse pubblico sussiste per tutti i vincoli emanati ante 2004, ma sprovvisti di prescrizioni d’uso». Così TAR Lecce, Sez. II, 2 marzo 2020, n. 288.

[23] Così G. FAMIGLIETTI, M. NISTICÒ, N. PIGNATELLI, Codice dei beni culturali ragionato, op. cit., 142.

[24] Così A. RALLO, Art. 141-bis, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di M.A. Sandulli, op. cit., 1246.

[25] Così P. MARZARO, Il nuovo regime del provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico; dal procedimento alla separazione delle funzioni di tutela dei beni paesaggistici, op. cit.., 153-154.

[26] Il riparto delle competenze in tema di integrazione di notevole interesse pubblico è contenuto nel Regolamento di organizzazione del Ministero della Cultura (D.P.C.M. 15 marzo 2024, n. 57). Per quanto riguarda la competenza del Ministero, la Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio può adottare, nella persona del Direttore generale, e informato il Capo di Dipartimento, «provvedimenti di verifica o di dichiarazione dell'interesse culturale, le prescrizioni di tutela indiretta, nonché le dichiarazioni di notevole interesse pubblico paesaggistico ovvero le integrazioni del loro contenuto, ai sensi, rispettivamente, degli articoli 12, 13, 45, 138, comma 3, e seguenti, e 141-bis, del Codice». In tali ipotesi, qualora un ufficio periferico abbia già avviato procedimenti riferiti ai medesimi beni, viene richiamata la seguente disciplina: «Con riferimento alle attività esercitate dalle Soprintendenze Archeologia, belle arti e paesaggio, la Direzione generale esercita i poteri di direzione, indirizzo, coordinamento, controllo e, in caso di necessità, informato il Capo del Dipartimento per la tutela del patrimonio culturale, avocazione e sostituzione» (cfr. l’art. 13, comma 2, lett. v) e l’art. 13, comma 1, del D.P.C.M. n. 57/2024).

Per quanto riguarda la competenza regionale, la Commissione regionale per il patrimonio culturale «provvede, anche d’intesa con la Regione o con gli altri enti pubblici territoriali interessati e su proposta del soprintendente, alla integrazione del contenuto delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico relativamente ai beni paesaggistici, ai sensi dell'articolo 141-bis del Codice» (art. 21, comma 3, lett. h) D.P.C.M. n. 57/2024).

[27] Inoltre, sono necessari i richiamati obblighi pubblicitari previsti per l’adozione del provvedimento di dichiarazione di cui all’art. 140, commi 3 e 4. Profili di criticità dell’art. 141-bis del Codice invece si riscontrano nella mancata precisazione di alcuni aspetti procedurali e nella partecipazione degli interessati. Come osservato da attenta dottrina, «Manca tuttavia, e sembra una voluta e non condivisibile omissione, ogni riferimento ad una istruttoria tecnica nonché all’esercizio della partecipazione degli enti locali e dei diretti interessati al vincolo individuo: a questi ultimi l’art. 141-bis, comma 3, non riconosce neppure il diritto alla comunicazione di avvio del procedimento di definizione della specifica (nuova) disciplina del vincolo. Dunque, quantomeno per gli interessati ai vincoli individui, dovrà ritenersi applicabile la norma generale di cui agli artt. 7 ss. l. n. 241/1990, avendo essi una posizione giuridica differenziata ed autonomamente tutelabile rispetto alla sorte del bene stesso (tanto più che la disciplina introdotta dovrà essere trascritta nei registri immobiliari, secondo quanto espressamente previsto dal terzo comma dell’art. 141-bis). Quanto invece agli enti locali, poiché la nuova disciplina integrativa produrrà effetti anche sui piani paesaggistici, è da ritenere che la mancata partecipazione di regioni (per vincoli ministeriali) ed altri enti territoriali possa comportare una violazione del principio di leale collaborazione tra enti (codificato anche dall’art. 5, comma 1, dello stesso Codice), quantomeno sotto il profilo dell’automatica modificazione dei piani già adottati e dell’introduzione di specifiche (ma diverse, e dunque implicitamente abrogate a seguito dell’integrazione ex art. 141-bis) discipline d’uso del “vecchio” vincolo “nudo”». Così A. RALLO, Art. 141-bis, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di M.A. Sandulli, op. cit., 1247. Profili di criticità sono riscontrati anche in G. FAMIGLIETTI, M. NISTICÒ, N. PIGNATELLI, Codice dei beni culturali ragionato, op. cit., 142.: «Il procedimento di integrazione del vincolo […] appare più snello di quello sopra descritto di imposizione del vincolo ex novo, giacché nell’art. 141-bis manca qualsivoglia riferimento agli strumenti partecipativi degli enti locali di cui all’art. 139, comma 5 e, in caso di c.d. bellezza individua, alla comunicazione di avvio del procedimento prescritta dall’art. 139, comma 3».

[28] Secondo l’attuale disciplina dell’art. 40, comma 2, del Codice, infatti, «La dichiarazione di notevole interesse pubblico detta la specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato. Essa costituisce parte integrante del piano paesaggistico e non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo». In tale ottica, l’individuazione di specifiche prescrizioni d’uso assume rilevanza sia per gli immobili e le aree paesaggistiche in sé e per sé considerati, sia per i piani paesaggistici (sul rapporto tra i vincoli paesaggistici e i piani paesaggistici e le loro discipline cfr., S. AMOROSINO, I piani paesaggistici, in Il Codice dei beni culturali e del paesaggio tra teoria e prassi, a cura di A.L. Maccari, L. Piergigli, Milano 2006, 534 ss.). L’art. 143 del Codice, rubricato “Piano paesaggistico”, riconosce un ruolo importante all’individuazione delle prescrizioni d’uso degli immobili e delle aree sottoposti a tutela: «1. L’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno: a) ricognizione del territorio oggetto di pianificazione, mediante l’analisi delle sue caratteristiche paesaggistiche, impresse dalla natura, dalla storia e dalle loro interrelazioni, ai sensi degli articoli 131 e 135; b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell'articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis; c) ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d'uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione; d) eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell'articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso, a termini dell'articolo 138, comma 1. […]». Le richiamate disposizioni dell’art. 143 del Codice sul piano paesaggistico consentono quindi – in ciascun contesto territoriale regionale - un’accurata opera di ricognizione di immobili e di aree di notevole interesse pubblico che necessitano di specifiche prescrizioni d’uso. Tale operazione riguarda – presumibilmente - sia gli immobili e le aree dichiarati precedentemente all’adozione del piano paesaggistico sia quelli ancora da dichiarare (di notevole interesse pubblico) in occasione dell’adozione del medesimo piano paesaggistico. La disciplina d’uso degli immobili e delle aree di notevole interesse pubblico così individuata – a seguito di una specifica valutazione - costituisce un elemento necessario non solo per gli immobili e le aree in sé e per sé considerati, ma anche per il piano paesaggistico. È bene poi sottolineare che lo Stato e le regioni interessate all’adozione del piano paesaggistico (e quindi alla ricognizione degli immobili e delle aree di notevole interesse pubblico presenti sul territorio regionale, e all’individuazione della relativa disciplina d’uso) devono agire secondo uno spirito di leale collaborazione: come ricorda anche il parere del Ministero dei beni culturali dell’11 marzo 2016, n. 7457, 2, per il quale il «piano paesaggistico congiunto» è lo «strumento preferibile di pianificazione coordinata e razionale del territorio regionale con riferimento agli immobili tutelati paesaggisticamente».

[29] La giurisprudenza amministrativa ha fornito interessanti indicazioni in punto di suddivisione delle competenze e ha ritenuto che l’integrazione della dichiarazione dovrebbe essere svolta preferibilmente dal soggetto pubblico che ha apposto il vincolo. Più precisamente, secondo Cons. Stato, sez. VI, 20 maggio 2014, n. 2565, «Il potere di integrazione degli elenchi di bellezze naturali di cui alla l. n. 1497 del 1939 (in seguito: “dichiarazione di interesse pubblico” ai sensi degli art. 136 ss. del ‘Codice dei beni culturali e del paesaggio’) spetta in modo autonomo e distinto allo Stato e alla Regione. Ne consegue il corollario dell’assoluta intangibilità unilaterale, da parte di ciascuno di tali livelli di governo, delle determinazioni inizialmente adottate da ciascuno di essi in subiecta materia. Il principio in questione risulta confermato dalla previsione di cui al comma 1 dell’art. 141 bis del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lg. n. 42/2004 (secondo cui “il Ministero e le regioni provvedono ad integrare le dichiarazioni di notevole interesse pubblico rispettivamente adottate (...)”) laddove evidenti ragioni sistematiche inducono a ritenere: i) che il riferimento alla generica nozione di ‘integrazione’ includa anche quello alla nozione di riperimetrazione; ii) che l’utilizzo dell'avverbio ‘rispettivamente’ sta chiaramente ad indicare un netto divieto legislativo a che l’integrazione/riperimetrazione sia disposta da un livello di governo diverso rispetto a quello cui è imputabile l'originaria imposizione del vincolo». Così Foro Amministrativo (II) 2014, 5, 1452 (s.m.), come indicato nella banca dati giuridica DeJure.it - Giuffrè Francis Lefebvre.

[30] Così il parere del Ministero dei beni culturali dell’11 marzo 2016, n. 7457, 2, che tuttavia sottolinea anche come la norma abbia trovato scarsa applicazione e sia «rimasta di fatto inattuata, avendo le amministrazioni depositarie riunito alla fase della pianificazione congiunta l’attività di vestizione».

[31] La l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017 sostituisce e abroga la disciplina la l.r. 30 novembre 2009, n. 23 della Regione Emilia-Romagna recante “Norme in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio. Modifica della legge regionale 24 marzo 24 marzo 2000, n. 20 (Disciplina generale sulla tutela e l’uso del territorio)”. Tuttavia, le disposizioni in tema di integrazione dei vincoli paesaggistici sono rimaste le medesime: cfr. l’art. 40-duodecies (in particolare i commi 6 e 7) della previgente l.r. Emilia Romagna n. 23/2009 e l’art. 71 della vigente l.r. Emilia Romagna n. 24/2017.

[32] L’art. 71 della legge n. 24/2017 e s.m.i. è rubricato “Commissione regionale per il paesaggio”.

[33] Il riferimento è alla ipotesi prevista dall’art. 71, comma 1, lett. b), della l.r. Emilia Romagna n. 24/2017: «b) la verifica e aggiornamento della dichiarazione di notevole interesse pubblico paesaggistico, qualora siano venute a mancare o siano oggettivamente mutate le esigenze di tutela del bene, ovvero nei casi di incertezza sull'esistenza e vigenza di un vincolo paesaggistico, a norma degli articoli 138 e seguenti del decreto legislativo n. 42 del 2004». Come già osservato la l.r. Emilia Romagna n. 23/2009 è stata sostituita e abrogata dalla l.r. Emilia Romagna n. 24/2017, confermando, nella sostanza, la medesima disciplina sulla integrazione dei vincoli paesaggistici. Si ritiene quindi opportuno rinviare all’analisi e alle considerazioni sul tema di N. AICARDI, I vincoli paesaggistici tra Codice e l.r. 23/2009, op. cit. che riguardano appunto il commento della l.r. n. 23/2009 e i poteri esercitabili a proposito di integrazione dei vincoli paesaggistici.

[34] Vi è da precisare che, trattandosi di competenza statale, le leggi regionali non possono attribuire poteri in tale materia. Quindi i poteri di integrazione cui le leggi regionali fanno riferimento si ricavano in via interpretativa dal Codice dei beni culturali e del paesaggio.

[35] Ci si riferisce al “Regolamento di attuazione della Parte III, Paesaggio, ai sensi dell’articolo 61, comma 5, lettere a) e b) della legge regionale 23 febbraio 2007, n. 5 (Riforma dell’urbanistica e disciplina dell’attività edilizia e del paesaggio) concernente l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di paesaggio e il funzionamento della Commissione regionale e delle Commissioni locali per il paesaggio”. Tale regolamento è stato adottato tramite Decreto del Presidente della Regione 4 marzo 2021, n. 026/Pres., che individua le “Funzioni della Commissione regionale per il Paesaggio” (art. 7): «1. La Commissione regionale per il paesaggio, di seguito denominata Commissione regionale, istituita presso il Servizio pianificazione paesaggistica, territoriale e strategica della Direzione centrale infrastrutture e territorio, ai sensi dell’articolo 56 della legge regionale 5/2007, su iniziativa dei componenti di parte ministeriale o regionale ovvero di altri enti pubblici territoriali interessati, formula alla Regione: a) proposte di adozione delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico degli immobili e delle aree di cui all’articolo 136 del Codice; b) proposte di revisione di vincoli esistenti con riferimento ai parametri indicati all’articolo 138 del Codice e proposte di integrazione delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico in attuazione all’articolo 141 bis del Codice. 2. Per quanto non espressamente previsto dal presente regolamento, il procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico è disciplinato dagli articoli 138, 139, 140, 141 e 141 bis del Codice». Inoltre, per quanto riguarda le autorizzazioni paesaggistiche si conferma l’importanza del rispetto delle prescrizioni d’uso individuate per i beni paesaggistici: secondo l’art. 4, comma 5, del Decreto del Presidente della Regione n. 026/2021, «L’amministrazione competente valuta la conformità dell’intervento alle specifiche prescrizioni d’uso contenute nel PPR, nel provvedimento di imposizione del vincolo ovvero nei provvedimenti di integrazione del vincolo adottati ai sensi dell'articolo 141 bis del Codice nonché nello strumento urbanistico generale comunale quando conformato al PPR ai sensi dell’articolo 57 quater della legge regionale 5/2007. Qualora non sussistano le predette prescrizioni d’uso, l’amministrazione competente valuta la compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici che qualificano il contesto di riferimento ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 dicembre 2005 e secondo quanto previsto all’articolo 1 dell’Accordo Regione/MiBACT».

[36] Il Piano Paesaggistico Regionale (PPR) della Regione Friuli Venezia Giulia - entrato in vigore il 10 maggio 2018 – individua l’insieme dei beni paesaggistici presenti nel territorio regionale e le relative discipline d’uso, in conformità agli artt. 134-143 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

[37] Ci si riferisce alla circolare n. 28 del 5 dicembre 2013 della Regione Siciliana, Assessorato dei Beni culturali e dell’identità siciliana e Dipartimento dei Beni culturali e dell’identità siciliana, avente ad oggetto l’“Articolo 141 bis del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio. La “vestizione” dei vincoli paesaggistici”. Si tratta di una circolare di notevole interesse interpretativo, in quanto rappresenta una esplicazione delle norme del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonché le modalità operative tramite le quali può procedersi alla vestizione. In merito alla vestizione, si afferma che: «Si tratta di una operazione piuttosto delicata perché si deve affrontare non solo il problema della trascrizione di perimetri da fonti cartacee a supporti digitali aggiornati, ma è necessaria una valutazione dell’attuale consistenza e permanenza dei valori paesaggistici indicati dal provvedimento tutorio a suo tempo emanato rispetto alle trasformazioni sopraggiunte nel tempo. Si tratta cioè non soltanto di una fase analitica, ma anche interpretativa che si conclude con la restituzione di perimetri aggiornati e coerenti alle motivazioni di vincolo. Inoltre, la verifica della permanenza dei caratteri paesaggistici, che costituiscono la ragione della tutela, si rivela particolarmente complessa laddove la documentazione dei valori originari deve desumersi dalle declaratorie dei vincoli ex lege 1497/39. Queste, infatti, descrivono i valori paesaggistici in modo poco analitico e si rifanno prevalentemente ad una nozione estetica di paesaggio, ossia a una concezione ormai ampiamente superata nella cultura del paesaggio, soprattutto alla luce della Convenzione europea del Paesaggio. Il tema, che si pone nel più ampio quadro della pianificazione paesaggistica, è quindi quello della rielaborazione e del riconoscimento dei valori paesaggistici espressi dalle aree tutelate e deve essere affrontato, nel corso della fase conoscitiva del Piano, attraverso l’individuazione di aspetti, magari assenti nelle declaratorie originali, ma risultanti da studi specialistici, quali i valori ambientali, geologici e geomorfologici, i valori agronomici e i valori storico-architettonici. Il percorso di tutela indicato dal Codice dei beni culturali e del paesaggio attraverso gli strumenti di pianificazione paesaggistica a scala regionale richiede, quindi, anzitutto, un’adeguata identificazione dei Beni Paesaggistici già assoggettati a tutela in base all’art. 136 e di quelli tutelati dall’art. 142 del Codice. La diversa natura del vincolo – a seconda che si tratti di un vincolo ai sensi dell’art. 136 o 142 del Codice – richiede, evidentemente, differenti verifiche: da un lato, in presenza di un decreto di vincolo puntuale, si tratta di verificare la permanenza, nell’assetto paesaggistico attuale, dei valori storici e percettivi che erano stati riconosciuti all’epoca dell’emanazione del decreto; dall’altro, allorché si tratti di beni tutelati ex lege occorre identificare nelle specifiche realtà locali i beni elencati dalla norma. Operazione che può rivelarsi molto semplice laddove si tratti di beni, quali le zone costiere, i fiumi, i laghi di facile identificazione, ma che richiede un particolare approfondimento nei casi, ad esempio, di vulcani o ancor di più di zone di interesse archeologico. Ed è questa fase descrittiva, di riconoscimento dei caratteri paesaggistici, che costituisce l’aspetto fondamentale dell’intero processo: da un lato, infatti, consente di motivare adeguatamente la perimetrazione dei vincoli, dall’altro permette di elaborare una normativa d’uso che non sia generica, ma discenda strettamente dai caratteri distintivi di ciascun paesaggio. L’ultima fase del processo di vestizione prevede la “…determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso” sia in relazione ai beni paesaggistici vincolati con decreto puntuale, che rispetto alle aree vincolate ope legis e questa operazione viene posta in essere, in sede di pianificazione paesaggistica, con l’individuazione dei relativi livelli di tutela».

[38] Che mettono capo, da un punto di vista qualificatorio a provvedimenti amministrativi di secondo grado. Cfr. M. IMMORDINO, I provvedimenti amministrativi di secondo grado, in Diritto amministrativo, a cura di F.G. Scoca, 7a ed., Torino 2021, 318 ss., secondo la quale il «potere, nel cui esercizio è stato emanato il precedente provvedimento o stipulato un accordo, non deve essersi esaurito, ma deve essere sopravvissuto al suo stesso esercizio, di guisa che l’amministrazione possa riesercitarlo quando il provvedimento è legittimo o, come avviene anche per gli accordi, è inopportuno, vale a dire non è più adeguato alla cura dell’interesse pubblico in concreto perseguito».

[39] In base al principio di inesauribilità dell’azione amministrativa, infatti, viene consentita la riedizione del potere. In linea teorica generale, come è stato osservato in merito alla riforma dei provvedimenti amministrativi, «qualora la valutazione di legittimità o di opportunità suggerisca, anziché il ritiro dell’atto, semplicemente la sua modificazione, la P. A. procede alla riforma, dovendosi la riforma considerare come un ritiro parziale e limitato, accompagnato da una nuova determinazione volitiva. Anche la riforma può essere effettuata per motivi di legittimità o per motivi di merito, per ragioni preesistenti o per ragioni sopravvenute. Si può procedere quindi alla riforma, nelle stesse ipotesi in cui sono consentiti l’annullamento, la revoca e la abrogazione, e saranno applicabili, secondo i casi, le norme relative a ciascuno di tali istituti». Così P. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, op. cit., 469-470. Più recentemente, sulla modifica dei provvedimenti amministrativi cfr. N. BERTI, La modifica dei provvedimenti amministrativi, Torino 2022.

[40] Tale decreto è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie generale, Anno 155˚ - Numero 207 del 6 settembre 2014, alle pagine 7-17.

[41] Cfr. il testo nel Bollettino Ufficiale Regionale (BUR) della Regione Veneto. In tale documento vengono anche ripercorse le tappe della questione che concernono la perimetrazione dell’area sottoposta a vincolo tramite decreto ministeriale 25 ottobre 1961. Fin dal principio, infatti, sia il Comune di San Martino Buon Albergo che la Commissione provinciale (1962) sia la Commissione provinciale per la tutela delle bellezze naturali della Provincia di Verona (1966), lamentavano l’estensione dell’area vincolata tramite decreto ministeriale 25 ottobre 1961. In particolare, come si legge nella ricostruzione storica dei fatti, «la Commissione, ritenuto che la zona posta a sud del territorio comunale è di scarso interesse panoramico essendo l’area predetta adibita a zona industriale e costituita prevalentemente da fabbriche di vario genere, è del parere che il vincolo emesso con il decreto ministeriale 25 ottobre 1961, possa essere ridotto entro i nuovi confini […]». Ne è conseguita una situazione molto complessa in quanto il Comune consentiva l’esercizio di opere e lavori nella zona che non riteneva sottoposta a tutela, quindi senza le necessarie autorizzazioni paesaggistiche, con un conseguente clima di incertezza che si è protratto per diversi decenni. Per risolvere l’annosa questione - sia con riguardo alle opere e ai lavori svolti sia con riguardo alla nuova disciplina codicistica - si è deciso di ri-perimetrare il vincolo paesaggistico originario, agendo in autotutela, e di individuare contestualmente la disciplina d’uso specifica dell’area ex art. 141-bis del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

[42] In particolare, secondo il decreto ministeriale del 3 luglio 2014, «La dichiarazione di notevole interesse pubblico di cui al decreto ministeriale 25 ottobre 1961 è annullata in parte qua, modificata nella perimetrazione relativamente ad alcune aree ricadenti nel territorio del comune di San Martino Buon Albergo e confermata, nel suo perimetro, relativamente alle aree ricadenti nel territorio del comune di Verona. La dichiarazione di notevole interesse pubblico di cui al decreto ministeriale 25 ottobre 1961, come modificato a seguito del presente provvedimento, comprende l’area di pertinenza del Fiume Fibbio, sita nell’ambito dei Comuni di San Martino Buon Albergo e Verona, come delimitata in premessa e come rappresentata nell’unita planimetria. Nella predetta area, assoggettata a dichiarazione di notevole interesse pubblico, vige la disciplina seguente, dettata ai sensi dell’art. 140, comma 2, del decreto legislativo n. 42/2004, intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato, la quale costituisce parte integrante del Piano paesaggistico di cui agli articoli 136 e 143 del medesimo decreto legislativo e, come tale, non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del Piano medesimo. La medesima disciplina, ai sensi dell’art. 141 -bis del decreto legislativo n. 42/2004 integra il contenuto del succitato provvedimento 21 ottobre 1961, con il quale, ai sensi dell’art. 1 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, è stato dichiarato il notevole interesse pubblico di un’area compresa nei comuni di San Martino Buon Albergo e Verona […]».

[43] Cfr. ancora la Proposta di annullamento in parte qua e modifica del decreto ministeriale 25 ottobre 1961 recante «Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona del fiume Fibbio, sita nell’ambito dei comuni di San Martino Buon Albergo e Verona».

[44] Si citano come esempio la sentenza del Cons. Stato sez. VI, 20 maggio 2014, n. 2565 per cui «la previsione di cui all’articolo 141-bis del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. n. 42/2004 risulta in primis riferita all’integrazione attraverso puntuali prescrizioni d’uso dei decreti impositivi di vincoli anteriori al 2004 (si tratta dei cc.dd. “vincoli nudi”)”; ma anche la circolare applicativa n. 42 del 21 luglio 2017 del Ministero dei beni culturali che si riferisce ai “procedimenti previsti dall’art. 141-bis del Codice di “vestizione” dei vincoli» (14).

[45] Così indirettamente si è pronunciato il T.A.R. Calabria – sede di Catanzaro, Sez. I, 16 dicembre 2013, n. 1135 per le “ipotesi di verifica ed aggiornamento dei vincoli provvedimentali esistenti”.

[46] Di nuovo N. AICARDI, I vincoli paesaggistici tra Codice e l. r. 23/2009, op. cit., 93.

[47] Secondo una parte della dottrina, «Naturalmente si tratta, come sembra a tutti evidente già sul piano logico, di una vera e propria riedizione del vincolo già apposto, poiché rinnovare ed introdurre una disciplina d’uso, sia pure riferita ad una perimetrazione già esistente, significa in realtà disporre di un nuovo vincolo: tant’è che il terzo comma dell’art. 141-bis dispone espressamente l’applicazione degli effetti diretti sui piani paesaggistici previste dall’art. 140, comma 2, nonché al regime di pubblicità di cui ai commi 3 e 4». Così A. RALLO, Art. 141-bis, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di M.A. Sandulli, op. cit., 1246-1247.

[48] P. CARPENTIERI, Semplificazione e tutela del paesaggio, in Riv. giur. urb. n. 1-2, 2009, 162-164: «Tutto nasce dalla dialettica tra due diverse visioni fondamentali della nozione giuridica di paesaggio, che esprimono, a loro volta, andando ancora più a fondo, due diversi orientamenti generali circa il ruolo del diritto pubblico nelle tematiche lato sensu ambientali: una prima visione, fondata sul modello della tutela in senso proprio (modello dell’eccezione del patrimonio culturale); una seconda visione, fondata sul modello della gestione sostenibile dello sviluppo del territorio. La tensione dialettica tra queste due diverse visioni si deposita, divenendo più percettibile, nella definizione delle categorie giuridiche fondamentali della materia, ossia nella distinzione tra paesaggio e beni paesaggistici, nella dialettica tra Piano e vincolo (tutela dinamica, tutela statica) e sullo sfondo della questione centrale di quale modello di diritto amministrativo sia da prediligere nella cura degli interessi pubblici ambientali e, in particolare, paesaggistici (proceduralismo, consensualismo, localismo, legittimazione politica delle scelte vs. sostanzialismo, autoritatività, centralismo, legittimazione tecnica delle scelte). […]. L’impostazione ispirata alla gestione sostenibile dello sviluppo del territorio, secondo la quale la gestione dinamica del paesaggio nella sede del Piano e della normativa d’uso supera e risolve in sé il vincolo (come tutela statica), potrebbe condurre naturalmente, nel lungo periodo, all’assorbimento della materia paesaggistica in quella urbanistica, entro una cornice lato sensu ambientale». In questo scenario, «i vincoli non saranno più “vuote perimetrazioni” di aree protette, rimesse, come gestione e controllo autorizzatorio, alla scelta tecnico-discrezionale del soprintendente, ma testi che raccolgono dettagliate regole d’uso del territorio compatibili con i valori paesaggistici (giusta il nuovo disposto degli artt. 141 e 141-bis); i nuovi piani avranno ampliato i vincoli “ambientali”, ora anche vincoli paesaggistici “del terzo tipo”, di Piano, ex lettera c) del comma 1 dell’art. 134 del Codice; i piani avranno altresì recepito i vincoli e le loro regole d’uso, per cui i “vecchi” vincoli rifluiranno tutti nel Piano e i “nuovi” vincoli dovranno tendenzialmente essere introdotti dal Piano; gli strumenti urbanistici comunali si saranno adeguati ai piani paesaggistici e li avranno riprodotti fedelmente. A questo punto la gestione autorizzatoria del vincolo sarà riassorbita integralmente nell’accertamento di conformità urbanistica vincolato, con annessa autocertificazione […]. Correlativamente e parallelamente, non ci sarà più alcun ruolo per le valutazioni tecnico-discrezionali della magistratura tecnica delle soprintendenze, arbitra terza e imparziale della tutela, ma tutte le scelte saranno negoziate a livello locale nella sede della pianificazione consensuale (o contrattata che dir si voglia), consegnate, dunque, alla sede dello scambio politico».

[49] Come è noto, la disciplina dell’art. 146 del Codice sull’autorizzazione paesaggistica è stata modificata dal d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito con modificazioni dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, nonché dal d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, n. 98. Tra le disposizioni modificate vi è anche quella riguardante il parere della soprintendenza: secondo l’attuale disciplina, «Sull’istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo aver acquisito il parere vincolante del soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1, salvo quanto disposto all'articolo 143, commi 4 e 5. Il parere del soprintendente, all'esito dell'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1, lettere b), c) e d), nonché della positiva verifica da parte del Ministero, su richiesta della regione interessata, dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante ed è reso nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del Piano paesaggistico, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti, decorsi i quali l'amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione» (comma 5). Una parte della dottrina ha analizzato la funzione delle prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici e le possibili prospettive sulla rilevanza del parere emesso dalla soprintendenza ex art. 146, comma 5, del Codice dei beni culturali e del paesaggio: «La funzione primaria delle prescrizioni d'uso non si esaurisce però nella posizione di parametri da seguire nel giudizio di compatibilità paesaggistica. Vi è di più. Ai sensi del comma 5 dell'art. 146 esse concorrono alla degradazione del parere soprintendizio, nel senso che esso assumerà una mera natura obbligatoria - ma non vincolante - in seguito all'elaborazione delle prescrizioni d'uso ed all'adeguamento, che il ministero sarà tenuto appositamente ad accertare, degli strumenti urbanistici. Ebbene, è di tutta evidenza che la futura configurazione del parere dell'amministrazione statale realizzi un decisivo spostamento delle competenze decisionali verso il basso, verso l'ente territoriale preposto alla gestione del vincolo. Di qui una serie di rilevanti criticità che possono essere sintetizzate in una dubbia operazione di svilimento della fonte decisionale statale, ossia dell'unica struttura munita delle indispensabili competenze tecniche. Si è di fronte ad una innovazione normativa che concreta un vulnus esiziale alla tutela del paesaggio per il tramite di una disposizione che addirittura riesce nell'impresa di delineare un modello procedimentale peggiore di quello contemplato dall'art. 159 in via transitoria. A ben vedere, le competenze della soprintendenza vengono circoscritte ad una mera attività di giudizio i cui esiti possono essere disattesi da un ente che però non è nei fatti in grado, per le ragioni di cui sopra, di sostituire appropriatamente le proprie valutazioni a quelle della soprintendenza, specialmente se si considera che le regioni nella maggior parte dei casi si sono affrettate a delegare la funzione autorizzatoria, talora senza porre in essere un'adeguata verifica degli indispensabili requisiti di adeguatezza e di differenziazione delle strutture degli enti delegati». Così A. SERRITIELLO, La semplificazione nel sistema di amministrazione del paesaggio, in Aedon n. 1, 2013.

[50] Ci si riferisce al pensiero di Enrico Guicciardi, che a proposito dell’allora vigente legge n. 1497/1939, sulla tutela delle bellezze naturali, affermava che «a me pare che un grosso difetto della legge stia in ciò: che quando si impone il vincolo paesistico su una determinata località (mi riferisco particolarmente alle bellezze d’insieme, più ancora alle vaste bellezze di insieme) non si sa in che cosa il vincolo consiste: esso è del tutto indeterminato. Si sa soltanto che, a partir da quel momento, gli interessati sono posti nelle mani delle Sovraintendenze, alle quali spetta decidere, caso per caso, se non si può costruire, o se si può, e come. Tutto, quindi, è rimesso alle Sovraintendenze, con una discrezionalità amplissima, che, data la particolare materia, si risolve in una valutazione squisitamente personale di colui che si trova ad essere titolare dell’ufficio in quel momento». Così E. GUICCIARDI, Intervento agli Atti del Convegno di Studi giuridici sulla tutela del paesaggio, Sanremo 8-10 dicembre 1961, Milano 1963, 236 ss. Tale pensiero è stato poi citato da C.P. SANTACROCE, Sul potere ministeriale di imposizione dei vincoli paesaggistici, in Riv. giur. urb. n. 1, 2011, 123, e R. TRAVAGLINI, Sul potere ministeriale di apposizione del vincolo paesaggistico, in www.amministrativistiveneti.it 1˚ febbraio 2021.

[51] Cfr. D. D’ORSOGNA, Contributo allo studio dell’operazione amministrativa, Napoli 2005, 217, ove si afferma che: «La disciplina giuridica dell’operazione amministrativa rappresenta appunto una risposta ai principali problemi posti dalla complessità organizzativa e dalla proliferazione e frammentazione delle competenze: con essa il diritto obiettivo, innalzando a fattispecie unitaria l’insieme dei procedimenti cooperanti a un unico risultato pratico, ha inteso innanzitutto razionalizzare lo svolgimento concreto dei processi decisionali complessi (coordinandone o raccordandone o unificandone, a seconda dei casi, sul piano operativo le diverse componenti), coinvolgenti una pluralità necessaria di competenze, procedimenti e poteri, superando la tradizionale disarticolazione e rilevanza disaggregata degli stessi sul piano giuridico». Lo schema dell’«operazione amministrativa» è stato applicato al Piano Regolatore Generale (PRG) e in generale alla pianificazione territoriale in A. BARTOLINI, Urbanistica, in Enc. dir., I tematici, Vol. III - Funzioni amministrative, Milano 2022, 1284-1285, il quale rileva che: «[…]. È indubbio che la copianificazione del PRG (che è ormai invariante delle legislazioni regionali) fa cadere definitivamente la teoria dell’atto complesso, a favore del modello operazionale, secondo la felice formula di Domenico D’Orsogna dell’“operazione amministrativa”».

[52] Vedi ancora D. D’ORSOGNA, Contributo allo studio dell’operazione amministrativa, op. cit., 221 ss., ove si afferma che: «[…] la disciplina della operazione amministrativa, che interviene, a fini di razionalizzazione dell’agire amministrativo, a raccordare (o a coordinare o anche, se del caso, unificare) lo svolgimento dell’insieme dei poteri e procedimenti coinvolti. […]», è espressione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost., e assume senz’altro un ruolo fondamentale nella prospettiva del (raggiungimento del) risultato amministrativo».