Contributi

LA QUESTIONE DELLE ISOLE MINORI NELLA PROSPETTIVA DEL DIRITTO

DEI TRASPORTI*

Direttore Dipartimento Giurisprudenza

Università di Sassari

SOMMARIO: 1. Cenni introduttivi. – 2. Caratteristiche geografiche delle isole minori marittime. – 3. Il quadro normativo di base dei servizi marittimi da, per e tra le isole minori. – 4. Le prospettive. – Abstract.

1. – Cenni introduttivi

È recente il re-inserimento del principio di insularità in Costituzione[1], con l'art. 119 (come emendato dalla l. cost. 7 novembre 2022, n. 2, recante «Modifica all'articolo 119 della Costituzione, concernente il riconoscimento delle peculiarità delle Isole e il superamento degli svantaggi derivanti dall'insularità»)[2].

Al di là delle attese che possono derivare da tale intervento, va dato atto della forte attenzione al problema insulare riservata dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare con l'art. 174 [3], e della maturazione della consapevolezza in generale del rilievo del diritto alla mobilità[4] «[…] e della necessità di collegare alle regioni centrali dell'Unione le regioni insulari […]» (come recita espressamente, l’art. 170, § 2, in apertura del tit. XVI, intestato alle «Reti transeuropee»[5]. In queste pagine si tenterà di proporre un esame dello stato di attuazione del diritto alla mobilità da e verso le isole, nella prospettiva del diritto dei trasporti.

Va incidentalmente preso atto del fatto che, a fronte della visione di insieme a livello unionale che sembra insita nella politica dei TEN-T, le soluzioni adottate in Italia non sembrano essere state sempre ispirate in maniera analoga: mi riferisco, in particolare al trasferimento alla Regione Sardegna, al di là delle competenze statutarie in materia di trasporti[6], delle funzioni in materia di continuità territoriale, con i commi 837 e 840 dell’art. 1 della l. 27 dicembre 2006 n. 296 (legge finanziaria 2007)[7], che è parso ad alcuni commentatori avere come effetto (non positivo) quello di levare certezze sulle risorse finanziarie disponibili per attuare le politiche in questione[8]. Ad ogni modo, dell’incidenza della condizione insulare sul diritto alla mobilità ha preso atto il legislatore nazionale nel disciplinare l’esercizio dello sciopero, nella l. 12 giugno 1990, n. 146 («Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della legge»), in cui ha inserito previsioni specifiche per i servizi di trasporto da e per le isole (art. 3), prestazioni individuate come «indispensabili» (ai sensi dell'art. 2) i trasporti marittimi, limitatamente, appunto, al collegamento con le isole (art. 1, comma 2, lett. b)[9].

In generale, occorre dare atto di un’accresciuta sensibilità alle specifiche esigenze delle isole minori[10]; resta tuttavia da vagliare l'efficacia dell'azione volta a soddisfare in concreto tali esigenze. Ed è appena il caso di aggiungere che i problemi derivanti dall’insularità non si esauriscono soltanto nella necessità di superare gli ostacoli alla mobilità in quanto tale[11], ma possono incidere in maniera significativa su numerosi altri diritti fondamentali, compreso il diritto all'istruzione, alla salute (con la connessa e particolarmente dibattuta questione dei “punti nascita”)[12], allo sport (con profili particolari per lo sport paralimpico)[13] e al lavoro come sulla possibilità di svolgere attività economiche in maniera soddisfacentemente remunerativa[14], nonché in generale l’accesso ai servizi, che va conciliato con il consolidamento delle politiche di liberalizzazione[15].

Un discorso particolare si pone, poi, per la fruizione dei servizi di comunicazione, di connessione alla rete elettrica e, persino, di approvvigionamento idrico[16].

Le questioni testé richiamate, come è agevolmente comprensibile, si presentano in maniera inversamente proporzionale alle dimensioni dell'isola e alla numerosità della sua popolazione e sono particolarmente rilevanti per l’Italia, che, come è stato sottolineato con un’affermazione un po’ iperbolica, ma tutt’altro che infondata, è il «Paese “più insulare” d’Europa»[17]. Non a caso, a livello italiano, fra gli obiettivi del Piano triennale del mare, di cui all'art. 12, comma 3, del l. 11 novembre 2022, n. 173 (conv. dalla l. 16 dicembre 2022, n. 204) è esplicitamente contemplata la promozione ed il coordinamento delle politiche volte al miglioramento della continuità territoriale da e per le isole ed il superamento degli svantaggi derivanti dalla condizione insulare e alla valorizzazione delle economie delle isole minori[18].

In concreto, il discorso specifico sulle isole minori è riferito alle isole italiane diverse da Sicilia e Sardegna. Queste ultime, che sono le maggiori isole del Mediterraneo, nel sistema costituzionale italiano si sono viste riconoscere statuti di autonomia speciale[19]; entrambe hanno territorio e popolazione maggiori di quelli di diversi Stati, sia continentali, sia insulari; del loro territorio fanno parte, a loro volta, alcune delle isole minori a cui ci stiamo riferendo. Ciò non significa, ovviamente, che non subiscano, comunque, ripercussioni sul piano economico e sociale dalla loro condizione geografica rispetto al resto del territorio nazionale, ma è innegabile che le subiscano in misura affievolita rispetto alle isole minori.

Potrebbe, ancora, chiosarsi (ma si tratta di questione eccentrica rispetto al tema di queste note) che anche fra i loro territori principali andrebbe fatta una graduatoria degli effetti dell’insularità, in base alla quale, tenendo conto della loro collocazione geografica, della densità e della concentrazione degli insediamenti della loro popolazione, in relazione all’offerta di servizi di mobilità, verosimilmente dovrebbe assumersi come maggiormente svantaggiata la Sardegna[20] o, quantomeno, la sua parte Nord-Ovest[21].

Le altre Regioni a cui appartengono le isole marittime minori sono, invece, a statuto ordinario: Campania, Lazio, Liguria, Puglia e Toscana.

Qualche considerazione andrà svolta anche in relazione alle isole lacuali e lagunari, che presentano, a loro volta, alcune criticità per popolazione residente e lavoratori pendolari, verosimilmente non comparabili con quelle avvertite nelle isole marittime; va marginalmente avvertito che qualche consonanza di problematiche può essere registrata anche, in carenza di sistemi di mobilità terrestre adeguati, per i collegamenti di località costiere minori sulla terraferma con i centri urbani maggiori a cui fanno riferimento per ragioni amministrative, economiche e storico-culturali, eventualmente anche oltre i confini dello Stato a cui appartengono politicamente[22].

2. – Caratteristiche geografiche delle isole minori marittime

Da un punto di vista geografico, la collocazione delle isole minori marittime è molto differenziata: si va da poche miglia dalla costa, come le Tremiti o le Egadi, a Pantelleria che dista 60 miglia dalle Sicilia (ma 35 dalla Tunisia), fino a Lampedusa e Linosa, poste ad oltre centoventi miglia dalla Sicilia (e settanta miglia dalla Tunisia). La particolare posizione di alcune di queste isole ha fatto sì che diventassero hub dei movimenti migratori via mare.

Complessivamente considerate, le isole minori italiane hanno una popolazione residente di duecentomila abitanti. Con la parziale eccezione di quelle più distanti dal resto del territorio nazionale, e dotate di aeroporto (Pantelleria e Lampedusa) per le altre le esigenze di mobilità della popolazione residente sono garantite essenzialmente da servizi di navigazione marittima[23]. In alcuni casi, il ricorso a collegamenti aerei, oltre che più efficiente e maggiormente soddisfacente rispetto al concetto di “continuità territoriale”, può essere persino più economico.

Tale aspetto è sottinteso, nella legislazione regionale siciliana, nell’emendamento operato con l’art. 48 della l. reg. (Sicilia) 17 marzo 2016, n. 3 nella l. reg. (Sicilia) 9 agosto 2002, n. 12, recante «Nuove norme sui collegamenti marittimi con le isole minori della Sicilia. Disposizioni finanziarie nel settore dei trasporti» (sulla quale, in generale, si avrà modo di tornare nel prosieguo). L’emendamento in questione ha introdotto nella suddetta l. reg. (Sicilia) 9 agosto 2002, n. 12 un art. 7 bis, che esplicitamente afferma: «In conformità a quanto disposto dalla presente legge, i servizi di trasporto dei passeggeri tra la Sicilia e le isole minori e tra di esse possono essere espletati anche con mezzi alternativi a quelli marittimi qualora ciò determini anche un risparmio economico» (e, in effetti, oneri di servizio pubblico sono stati imposti per i collegamenti su quegli aeroporti, da ultimo con D.M. n. 128 del 9 maggio 2022). La considerazione non vale per l’Elba, pur dotata di un aeroporto aperto al traffico commerciale a Marina di Campo, tenuto conto delle frequenze di voli operati e della frequenza e brevità dei collegamenti marittimi con la costa toscana.

La maggior parte delle isole minori sono peraltro mete turistiche importanti[24], sia pure tendenzialmente stagionali, e, conseguentemente, accanto alle problematiche di mobilità della popolazione residente o comunque impiegata in tali isole, nonché del trasporto delle merci necessarie a tali residenti/impiegati permanenti, si pone la questione del trasporto in funzione di tali attività economiche.

3. – Il quadro normativo di base dei servizi marittimi da, per e tra le isole minori

Già da quanto si è avuto modo di evidenziare più sopra, è dato comprendere come il quadro sia piuttosto articolato. Nella misura in cui le esigenze di trasporto siano assicurate mediante trasporti marittimi di linea intraregionale, comunque ci si troverebbe, anche per le regioni a statuto ordinario, nell'ambito della materia del trasporto pubblico locale, conferita ad esse ed agli enti locali, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 [25]. La questione diventa più complessa, in considerazione dei parametri «Altmark»[26], comunque applicabili anche ai servizi marittimi[27], come, sebbene non riferito ad una vicenda che coinvolgeva le isole minori, ricorda il precedente della cosiddetta «Flotta sarda»[28]. Peraltro, la decisione della Commissione 2012/21/UE del 20 dicembre 2011 ribadisce l’assoggettamento dei servizi marittimi alle previsioni del reg. CEE n. 3577/92 del Consiglio, del 7 dicembre 1992 concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri (cabotaggio marittimo)[29].

D’altra parte, con soluzione che suscita qualche riserva, per quanto concerne la Sicilia, l’art. 4, comma 3, lett. a del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113, recante «Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di comunicazioni e trasporti», espressamente dichiara che siano da considerare servizi pubblici regionali: «[…] i servizi di trasporto automobilistico, ferroviario o con qualsiasi altro mezzo di trasporto terrestre prestati, nonché marittimo e fluviale, che si svolgano prevalentemente nell'ambito della regione»[30]. Ed a proposito di isole minori, ben difficilmente sembra che possa rispettare anche il parametro della “prevalenza” (a dire il vero di difficile commisurazione in generale per una rotta marittima) il provvedimento della Sicilia, che, sulla base della più sopra richiamata l. reg. 12/2001, eroga contributi per l’istituzione di un collegamento veloce fra le isole Eolie e il porto di Vibo Valentia[31], sul presupposto della loro compatibilità con il reg. CEE 3577/92 del Consiglio del 7 dicembre 1992.

Incidentalmente è da dire che la Regione Sardegna mostra un approccio unitario per i collegamenti con le isole minori e la Corsica[32], mentre la Regione Friuli VG ha previsto il finanziamento di un servizio marittimo fra Trieste e l’Istria[33].

L’intervento pubblico deve essere operato nel rispetto dei parametri dettati dal reg. CEE 3577/92, ed in particolare vale il principio (affermato sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia) che «Gli Stati membri possono imporre obblighi di servizio pubblico e concludere contratti di servizio pubblico solo se hanno appurato, per ognuna delle rotte in questione, che i servizi di trasporto regolare risulterebbero inadeguati (cioè non sarebbero prestati nella misura o alle condizioni definite appropriate dalle autorità pubbliche) qualora la loro fornitura fosse lasciata alle sole forze di mercato. Inoltre, l’obbligo o contratto di servizio pubblico deve essere necessario e proporzionato allo scopo di assicurare la sufficienza dei servizi di trasporto regolare a destinazione ed in provenienza dalle isole»[34]. E, nell’attuazione, dovrà essere rispettato il principio di non discriminazione[35], ed in generale si dovrà tenere conto delle misure regolatorie per la definizione dei bandi di gara relativi all’assegnazione dei servizi di trasporto marittimo di passeggeri da, tra e verso le isole, e degli schemi delle convenzioni da inserire nei capitolati delle medesime gare predisposti dall’ART - Autorità di regolazione dei trasporti, istituita dal d. l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 [36]. Ricorrendone i presupposti, andranno rispettati i principi in materia di compensazione dei SIEG[37]. Peraltro, anche per quanto concerne le condizioni minime di qualità in generale dei servizi marittimi di cabotaggio di trasporto passeggeri si dovrà tenere conto degli atti di regolazione dell’ART[38]. Peraltro, rispetto i collegamenti per via d’acqua presuppongono la disponibilità delle infrastrutture terminali adatte, e si pone quindi per essi, un problema corrispondente a quello della disponibilità delle bande orarie che si riscontra per i servizi aerei[39]. Come è noto, nell’ambito della disciplina delle bande orarie aeroportuali si è introdotta una disciplina ad hoc per garantire la disponibilità dello slot per consentire lo svolgimento dei servizi aerei onerati[40]. In effetti, tendenzialmente almeno, il porto con cui va collegata l’isola beneficiaria degli oneri può rientrare fra quelli particolarmente affollati, in cui si hanno problemi di disponibilità di banchina, ma spesso, almeno in stagione turistica, anche nelle isole beneficiarie i servizi marittimi di linea di possono trovare a contendersi l’accosto con altro tipo di traffico, in ipotesi anche più redditizio (si pensi, ad esempio, alle navi da crociera).

Il problema, del resto, può sorgere anche nei porti delle isole maggiori, necessari ad assicurare la continuità con il resto del territorio nazionale, tenuto conto dell’incremento del traffico che si registra nei mesi estivi[41] e coinvolge (anche), per i porti che ricadano nelle loro circoscrizioni territoriali, le competenze in materia di indirizzo, programmazione e regolamentazione in capo alle autorità di sistema portuale di cui alla l. 28 gennaio 1994, n. 84, nel testo emendato dal d. lgs. 4 agosto 2016, n. 169 [42].

In assenza di una disciplina ad hoc (e peraltro mentre non era stata attuata, come non lo è stata nemmeno in seguito, la «continuità territoriale marittima», prevista dall’art. 36 della l. 17 maggio 1999 n. 144)[43] per quanto concerne i collegamenti fra Sardegna e Penisola, a suo tempo, vigente il testo originale della l. 28 gennaio 1994, n. 84, si era escluso che nel porto di Olbia dovesse accordarsi una preferenza negli accosti alle compagnie che garantissero tale tipologia di collegamenti[44]. D’altra parte, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha sottolineato come gli atti di regolazione che ammettano ingresso e uscita dai porti in determinati orari in ragione di obbligazioni di pubblico servizio, comportando restrizioni alla libertà di prestazione di servizi, debbano essere fondati su motivi inderogabili di pubblico interesse, con criteri oggettivi, determinati, non discriminatori e preventivamente conosciuti[45].

Va ancora segnalato che, a seconda della tipologia dei mezzi impiegati, il regime privatistico del rapporto con il passeggero, in particolare per quanto concerne la responsabilità, potrebbe variare, in ragione dell’ambito di applicazione del reg. CE 392/2009 (in relazione a classe di appartenenza della nave utilizzata, ma soprattutto per l’incertezza sull’applicabilità alle unità veloci, al di là poi, per le isole lacuali, del regime applicabile al trasporto in acque interne)[46].

4. – Le prospettive

Disomogeneità di situazioni di partenza e, conseguentemente, di esigenze, nonché diversità di visioni politiche hanno condotto ad una certa difformità di soluzioni, pur nella condivisione, da un lato, del regime dei servizi di trasporto pubblico locale e, dall’altro, della disciplina dei servizi di trasporto marittimo di cui al reg. CEE 3577/92.

In alcuni contesti (comuni il cui territorio è frazionato fra più isole) si sono previste agevolazioni tariffarie fino all’abbattimento totale per i collegamenti infracomunali[47]; sono altresì diffuse le agevolazioni per determinate categorie di lavoratori[48] o per la popolazione residente e specifiche fasce di essa[49]. In qualche caso si è optato per la stagionalizzazione delle tariffe, con aggravi per i non residenti, che si possono eventualmente sommare, peraltro, alle imposte di sbarco di cui all’art. 4, comma 3 bis del d. lgs. 14 marzo 2011, n. 23, recante «Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale»[50].

In generale sarebbe auspicabile (e non solo per i collegamenti che interessano le isole) agevolare connessioni fra servizi di trasporto (eventualmente anche con biglietti unici integrati o comunque di acquisto del biglietto sulla medesima piattaforma, seguendo il modello ed estendendo offerte già sperimentate in varie regioni ed ambiti territoriali)[51], trasbordi ed intermodalità (anche nell’ottica della «continuità territoriale in prosecuzione», problema che è particolarmente avvertito per le isole minori facenti parte di regioni a loro volta insulari)[52]. Rispetto a tale prospettiva, vanno considerate le problematiche anche in ottica di diritto della concorrenza che possono presentarsi a seconda degli specifici contesti, come si è constatato, in tema di trasporto ferroviario, a proposito delle resistenze opposte da Trenitalia S.p.A. alla vendita, da parte del concorrente Italo - Nuovo Trasporto Viaggiatori S.p.A., dei biglietti dei collegamenti ferroviari del trasporto regionale e Intercity operati in via esclusiva da Trenitalia, in combinazione con i propri biglietti di collegamenti ad alta velocità, superate soltanto a seguito dell’intervento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, e all’assunzione di adeguati impegni da parte di Trenitalia S.p.A.[53].

In generale, vanno facilitate le procedure di imbarco, estendendo, lì dove possibile, le procedure di accettazione on-line. Va esclusa (vietata), in particolare per i servizi di corto raggio ad elevata frequenza, la prassi, diffusa in alcuni contesti, che impone il passaggio in biglietteria per l’accettazione a bordo, anche a chi sia già in possesso del biglietto[54].

Infine, va valutata l’opportunità di uniformare il regime di responsabilità vettoriale, tenuto conto, se non altro della scarsa possibilità per l’utente di distinguere l’ambito di applicazione di ciascuno dei due sistemi normativi in astratto applicabili.

ABSTRACT

The paper considers the problem of transportation services between the smaller Italian islands and the rest of the Italian territory, in the context of the recent “re-constitutionalization” of the principle of insularity (Constitutional Law No. 2 of 2002) and of the prominence given to islands issues in the Treaty on the Functioning of the European Union. Despite the variety of situations, because of the distance from the mainland, the population density, as well as the applicable regional statutes, they share the need for reliable and affordable transport services all the year round, with convenient opportunities to transship to other means of transportation towards final destination by reasonable fares and under clear legal framework.

[Per la pubblicazione degli articoli della sezione “Contributi” si è applicato, in maniera rigorosa, il procedimento di peer review. Ogni articolo è stato valutato positivamente da due referees, che hanno operato con il sistema del double-blind]

* Questo lavoro è stato sviluppato nell'ambito del progetto e.INS- Ecosystem of Innovation for Next Generation Sardinia (cod. ECS 00000038) finanziato dal Ministero della Ricerca e dell'Istruzione (MUR) nell'ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) - SPOKE 08 - Sustainable Mobility.

[1] Non si tratta, però, di una novità assoluta. La condizione insulare (oltre che del Mezzogiorno) era fatta oggetto di specifica attenzione nel testo originale dello stesso art. 119 Cost., con previsione elisa, a seguito della riforma del titolo V della Costituzione (l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3), con soluzione considerata inopportuna da molti commentatori successivi (v. per tutti T.E. FROSINI, nella Prefazione del volume collettaneo a sua cura Isole nel diritto pubblico comparato ed europeo, atti del convegno dell’Associazione di diritto pubblico comparato ed europeo di Sassari del 19 maggio 2006, Torino 2007, VIII. Le due maggiori isole italiane si sono viste riconoscere statuti speciali nella Costituzione repubblicana: al di là delle differenti ragioni storiche dell’autonomia, più radicate per la Sicilia che per la Sardegna, è stato ampiamente posto in evidenza il rilievo dell’insularità (cfr. ex plurimis D. GRANARA, Il principio autonomistico nella Costituzione, Torino 2013, 91 ss.; in particolare sul contesto che condusse all’autonomia sarda, cfr. P. PINNA, Le origini e l’evoluzione dell’autonomia sarda, in Lineamenti di diritto costituzionale della Regione Sardegna, a cura di M. Betzu, G. Demuro e P. Pinna, Torino 2020, 3 ss.). Né mancano esempi corrispondenti in altri ordinamenti costituzionali (riferimenti espliciti alla condizione insulare sono contenuti, fra l’altro, nell’art. 6 della costituzione portoghese, nell’art. 138 della costituzione spagnola, nonché nell’art. 106 della costituzione greca). Attenzione suscita, a proposito della condizione delle isole, il regime riservato nel Regno di Danimarca alla Groenlandia e alle isole Faroer, attraverso la Carta fondamentale ed i due specifici statuti di autonomia: cfr. F. DURANTI, La specialità insulare di Groenlandia e Faroer nell'ordinamento costituzionale danese, in Isole nel diritto pubblico comparato ed europeo, cit., 41 ss.

[2] G. ARMAO, Condizioni di insularità ed oneri di servizio pubblico aereo, in Giureta 2020, 37. V. anche, sia pure con riserve: G. TROMBETTA, Il principio di insularità in Costituzione. Un ritorno (dimezzato) al passato?, in Federalismi.it 1/2022, 189. Per il contesto v. utilmente: O. CHESSA, Insularità e autonomia come battaglie distinte ma complementari, in Liber amicorum per Mario Segni. I rapporti privati nella società civile, III, Arch. giur. sassarese 2021/1, 11; T.E. FROSINI, Insularità e costituzione, in Diritti regionali 2020, 49. V. anche G. CARBONI, Le stagioni dell’insularità, in Federalismi.it 10 agosto 2022. Sulla condizione di insularità v. a suo tempo T.E. FROSINI (a cura di), Isole nel diritto pubblico comparato ed europeo, cit. Per una ricostruzione dell’evoluzione della specifica questione dell'insularità della Sardegna e delle soluzioni per affrontarla, v. M.M. COMENALE PINTO, La continuité territoriale de la Sardaigne aujourd’hui dans le cadre du droit européen, in Diritto @ Storia 15, 2017, https://www.dirittoestoria.it/15/innovazione/Comenale-Pinto-Continuite-territoriale-Sardaigne-droit-europeen.htm.

[3] In tema, v. P. FOIS, La continuità territoriale e l’insularità nell’Unione europea, in La continuità territoriale della Sardegna. Passeggeri e merci, low cost e turismo, atti del convegno di Sassari del 28 e 29 novembre 2014, a cura di M.M. Comenale Pinto, Roma 2015, 37 ss. Da ultimo (anche per i rapporti con la disciplina dell’art. 349 TfUE sulle regioni ultraperiferiche): G. PRUNEDDU, Regioni remote ed ultraperiferiche e ruolo del trasporto areo), in Dir. maritt. 2020, 363.

[4] A livello unionale, possono essere richiamati gli artt. 21 e 26, § 2, TfUE. Appaiono ancora attuali, per quanto concerne il quadro costituzionale italiano, le considerazioni di G. RINALDI BACCELLI, Per un inquadramento sistematico del diritto della persona al trasporto pubblico, in Riv. dir. civ. 1981, II, 21. In tema v. altresì ID., La mobilità come diritto fondamentale della persona, in Continuità territoriale e servizi di trasporto aereo, atti del convegno di Sassari e Alghero del 15 e 16 ottobre 1999, Torino 2002, 25. In tema, da ultimo, V. CORONA, Trasporto aereo e turismo nelle isole, ne La aviación al servicio del desarrollo económico de la sociedad. Los nuevos retos de su regulación jurídica. XLIII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, a cura di I. Nadal Gómez, Madrid 2020, 383, ivi 384 ss. Sul diritto alla mobilità, nella prospettiva della decarbonizzazione e dei trasporti sostenibili, v. L. AMMANNATI, Diritto alla mobilità e trasporto sostenibile. Intermodalità e digitalizzazione nel quadro di una politica comune dei trasporti, in Federalismi.it 14 febbraio 2018, spec. 8 ss.

[5] In tema, v. M.M. COMENALE PINTO – E.G. ROSAFIO, La politica europea in materia di trasporti, in Introduzione al diritto e alle politiche Ue, a cura di R. Torino, Padova 2020, 391, ivi, 398 s. Le competenze della Commissione sulle reti transeuropee risalgono al Trattato di Maastricht del 1992 (cfr. in generale su quelle relative al trasporto, c.d. «TEN-T», M. NINO, La politica dei trasporti dell'Unione Europea e le problematiche riguardanti la tutela ambientale e lo sviluppo sostenibile, in Dir. comm. internaz. 2013, 227, ivi, 237; M. BADAGLIACCA, L’evoluzione della politica europea dei trasporti nell’ottica dello sviluppo sostenibile e dell’integrazione dei trasporti, in Giureta 2013, 227, ivi, 173). Sulle reti transeuropee come espressione di un’evoluzione delle politiche europee, che dalla semplice regolamentazione del mercato va verso una redistribuzione delle risorse, nell’ottica dell’integrazione: cfr. F. PELLEGRINO, L’evoluzione della politica delle reti transeuropee di trasporto, ne I porti dell’area dello stretto di Messina nelle reti transeuropee, a cura di G. Vermiglio - G. Moschella – F. Pellegrino, Villa S. G. 2007, 123, ivi 125; C. DE GRANDIS, La politica comune dei trasporti, ne La politica comune dei trasporti: verso una spazio unico?, a cura di L. Ammannati, Torino 2015, 47, ivi 49 ss.

[6] Ovvero, in base allo Statuto di autonomia speciale, di cui alla l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3: potestà legislativa esclusiva in materia di trasporti su linee automobilistiche e tranviarie (art. 3, lett. g); competenza normativa concorrente in materia di linee marittime ed aeree di cabotaggio fra porti e scali della Regione (art. 4, lett. f). Infine, l’art. 53 dello Statuto prevede la partecipazione della Regione al processo decisionale «[…] elaborazione delle tariffe ferroviarie e della regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazione e trasporti terrestri, marittimi ed aerei che possano direttamente interessarla». Rispetto a tale ultimo profilo, la giurisprudenza costituzionale, a fronte dell’interesse differenziato della Regione, tale da interferire «[…] in misura rilevante sulle scelte rientranti nelle competenze della medesima, quali il turismo e l’industria alberghiera», ha evocato la necessità del rispetto del principio di leale collaborazione di Stato e Regione (cfr. C. cost., 23 luglio 2013, n. 230, ECLI:IT:COST:2013:230, in Dir. maritt. 2014, 498, con nota di C. INGRATOCI, Note sul riparto di competenze nei collegamenti marittimi in regime di servizio pubblico, ivi, 4999. In tema, v. amplius L. ANCIS, I trasporti, in Lineamenti di diritto costituzionale della Regione Sardegna, cit., 481 ss.

[7] Va dato atto che una recente proposta di legge sembrerebbe (con lettura, invero, non incontrovertibile) presupporne una portata applicativa più ridotta di quella che si desume dalla sua lettera, escludendone in particolare (nel testo attuale) l’applicazione ai trasporti marittimi, ai quali rivendica l’estensione: il riferimento è, nella presente XIX legislatura, alla P.d.l. n. 273, d'iniziativa del deputato Cappellacci recante «Modifica all’articolo 1, comma 837, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, in materia di trasferimento alla regione Sardegna delle funzioni relative alla continuità territoriale marittima». Sul quadro della continuità territoriale della Sardegna con le isole minori e la Corsica, v. da ultimo L. ANCIS, I trasporti, cit., 496 ss.

[8] Cfr. G. BENELLI, Continuità territoriale marittima per le merci: alcuni spunti di riflessione, ne La continuità territoriale della Sardegna. Passeggeri e merci, low cost e turismo, cit. 211, ivi, 220, sub nt. 17.

[9] Sull’esigenza di dettare una disciplina del diritto di sciopero riferita ai trasporti, cfr. G. RINALDI BACCELLI, Il diritto alla mobilità dei cittadini e lo sciopero nei pubblici servizi di trasporto, in Dir. prat. av. civ. 1988, 311. Per un’applicazione giurisprudenziale (con l’assoggettamento al regime in questione anche delle astensioni dallo straordinario): Pret. Palermo, 28 marzo 1992, in Dir. maritt. 1993, 463, con nota di L. MASINI, Problematiche attinenti all'applicazione della legge 146/90 relativa all'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, ivi, 464.

[10] In generale, per l’attenzione alla tematica, si richiamano i contributi raccolti nel volume collettaneo Isole nel diritto pubblico comparato ed europeo, atti del convegno dell’Associazione di diritto pubblico comparato ed europeo (Sassari, 19 maggio 2006), a cura di T.E. Frosini, Torino 2007.

[11] Cfr. Le isole minori tra sole, mare e vento. Libro bianco ANCIM-ENEA, a cura dell’ANCIM – Associazione Nazionale Comuni Isole Minori, s.l. 2019.

[12] Occorre fare riferimento ai parametri posti di cui al d.m. (Salute) 2 aprile 2015 n. 70, recante «Regolamento recante definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera». Per quanto concerne le nascite, in generale si è constatato come i centri con maggior numero di parti offrano tendenzialmente maggiori garanzie di sicurezza per partorienti e neonati; si è tuttavia obiettato che rischi anche maggiori possono derivare dalla necessità di trasferimento verso la terraferma in vista del parto. Nella XVII legislatura, fra le misure previste dal DDL n. S. 828 «Misure per la crescita nelle isole minori. Laboratorio Isole», d’iniziativa dei Senatori Orrù, Astorre, ed altri, erano espressamente previsti (art. 9, comma 2) accordi che contemplassero per le isole minori «anche in deroga alla normativa vigente, il mantenimento dei punti nascita esistenti, con adeguata disponibilità di personale e di dotazioni strumentali, al fine di garantire la corretta gestione dell’assistenza prenatale e neonatale, con particolare riferimento alle situazioni di criticità per le quali deve essere altresì garantita la disponibilità, mediante specifici protocolli di intesa, di mezzi per il trasferimento in sicurezza presso centri di eccellenza per diagnosi precoci e per interventi di emergenza sulle patologie gravi, prenatali e post-partum». D’altro canto, la mancanza di punti nascita nelle isole induce a misure di appoggio economico pubblico per le partorienti che vi risiedano: cfr., ad esempio, l. reg. Sardegna 28 dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019), art. 8, comma 33; l. reg. Sicilia 5 dicembre 2016, n. 24 («Assestamento del bilancio di previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2016 e per il triennio 2016-2018. Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l’esercizio finanziario 2016 e per il triennio 2016-2018»), art. 13, con misura rifinanziata dall’art. 40 della l. reg. Sicilia 15 aprile 2021, n. 9.

[13] Nell’ambito di azione del Comitato italiano paralimpico (che oggi opera sulla base del d. lgs. 27 febbraio 2017, n. 43) un rilievo particolare assume l’interfacciamento con le Amministrazioni territoriali per l’organizzazione di servizi di trasporto adeguati: cfr. G. VALORI, Il diritto nello sport, ed. 3, Torino 2016, 66.

[14] In tale ambito, un esempio significativo dei limiti alla libertà di movimento per i disabili che provengano o intendano recarsi sulle isole minori è dato dalla problematica delle unità con le quali vengono assolti gli oneri di servizio pubblico. Nella recente giurisprudenza amministrativa va dato atto di un contenzioso circa la competenza dell’Autorità marittima di adottare decisioni in difformità del parere dell’ente tecnico (investito della valutazione ex art. 4-ter del d.lgs. 4 febbraio 2000 n. 45 di attuazione della direttiva 2009/45/CE relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri) circa i requisiti di sicurezza per i passeggeri a mobilità ridotta: tale competenza è stata esclusa, fra l’altro, da C. giust. amm. Reg. sic., 22 maggio 2022, n. 610, ECLI:IT:CGARS:2022:610SENT, in Riv. dir. nav. 2022, 897, con nota perplessa di A.D. MARRA, Trasporto dei passeggeri disabili e navigabilità: quando il giudice amministrativo sottintende i diritti umani.

[15] Il Consiglio di Stato, in relazione alla riforma adottata con il 22 luglio 1999, n. 261, in attuazione della direttiva 97/67/CE e successive modificazioni, ha ribadito (con riferimento all'art. 3 del d. lgs. 261/1999) che la fornitura del servizio postale sia assicurata su tutto il territorio nazionale, incluse le situazioni particolari delle isole minori e delle zone rurali e montane, in via continuativa per tutta la durata dell'anno, e che l'A.g.com. sia competente ad adottare i provvedimenti regolatori in materia di qualità e caratteristiche del servizio postale universale, anche con riferimento alla determinazione dei criteri di ragionevolezza funzionali alla individuale dei punti del territorio nazionale necessari a garantire una regolare ed omogenea fornitura del servizio (Cons. St., sez. VI, 10 dicembre 2014, n. 6051, in Foro amm. 2014, 3114).

[16] V. l. 19 maggio 1967, n. 378. L'art. 1, comma 753, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 dispone che «nello stato di previsione del Ministero dell'interno è istituito un fondo con una dotazione di 4,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023, per l'approvvigionamento idrico dei comuni delle isole minori con popolazione inferiore a 15.000 abitanti». Il servizio è stato a lungo operato direttamente dalla Marina militare con propri mezzi. Dopo il trasferimento alle Regioni, annullato per effetto di C. cost., 27 luglio 2000, n. 377 (in Dir. trasporti 2002, 493, con nota di S. BALLERO, Resta statale (provvisoriamente) la competenza al rifornimento idrico delle isole minori delle Regioni speciali, ivi, 497), la competenza della Marina militare è stata confermata dall’art. 111 del codice dell’ordinamento militare sancisce che «rientrano nella nelle competenze della Marina Militare, secondo quanto 2 previsto […] dalla legislazione vigente […] il servizio di rifornimento idrico delle isole minori». In Sicilia, la Marina militare, che ha operato mediante appalti ritenuti inefficienti sia dalla AGCM che dall’ANC (v., rispettivamente, decisione AS1814 del 21 dicembre 2021 e delibera n. 693 del 13 ottobre 2021.

[17] Così nel titolo del primo paragrafo del contributo di G. ARMAO, Condizioni di insularità ed oneri di servizio pubblico aereo, cit., 37, che poi (ibidem) aggiunge nel testo il rilievo che «[…] l’Italia, dopo la Brexit, è divenuto il primo Paese europeo per il numero di cittadini insulari, oltre 6,7 milioni (quasi il 12% della popolazione complessiva tra Sicilia e Sardegna e la Sicilia è ormai la più grande isola europea) sui 17 milioni di insulari europei non può non porre la questione della condizione di insularità tra le priorità delle politiche pubbliche».

[18] Cfr. S. Zunarelli – M.M. Comenale Pinto, Manuale di diritto della navigazione e dei trasporti, I, Milano 2023, 16 e 51.

[19] Per la Sicilia: R.d.l. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in l. cost. 26 febbraio 1948, n. 2. Per la Sardegna: l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3, cit.

[20] La particolare situazione della Sardegna, con le problematiche che ne derivano, è stata oggetto di numerose riflessioni anche in campo giuridico. Per alcune delle più recenti, v. AA.VV., Continuità territoriale e servizi di trasporto aereo, atti del convegno di Sassari e Alghero del 15 e 16 ottobre 1999, Torino 2002; AA.VV., La continuità territoriale della Sardegna. Passeggeri e merci, low cost e turismo, cit.; AA.VV., L'Europa, La Sardegna e la questione insulare, atti del Convegno di Cagliari del 21 ottobre 2019, a cura di M. Cardia, Cagliari 2020. Con riferimento soprattutto alla Sicilia, v. ex plurimis: F. PELLEGRINO, La continuità territoriale nell’Unione europea tra diritto alla mobilità sostenibile e coesione territoriale e C. INGRATOCI, Notazioni sulla programmazione e gestione dei collegamenti marittimi in regime di servizio pubblico, in Scritti in onore di Gaetano Silvestri, II, Torino 2016, rispettivamente 1742 e 1185.

[21] Si riscontra, in effetti, una disuniformità dell’offerta di mobilità anche a livello regionale: su peculiarità e problematiche dell’aerea considerata, con riferimento ai trasporti di superficie, v. M. CALARESU, Chi governa la mobilità nel nord-ovest della Sardegna? E come? Il policy making dei trasporti locali in prospettiva diacronica, ne La governance della mobilità locale, a cura di M. Tebaldi, Bologna 2010, 129.

[22] Infra, § 3, per riferimenti ai finanziamenti pubblici di collegamenti marittimi fra Corsica e Sardegna e fra Trieste e la costa istriana.

[23] Un caso a parte è, per le Isole Tremiti, la previsione, di cui all’art. 7, comma 1, lett. l, della l. reg. Puglia 23 giugno 2008, n. 16, di considerare il ricorso all’elicottero fra le possibili strategie per garantire la mobilità delle persone. Un servizio di linea con elicotteri ha operato in passato fra Napoli, Capri ed Ischia: nel 1970, dopo tre lustri di operatività, si ritenne antieconomico persistere con tale attività, che era stata istituita in base al d.P.R. 14 agosto 1967, n. 1531 (art. 1), con affidamento in concessione del servizio (art. 2) alla società «Elivie».

[24] Su insularità e turismo, sia pure con riferimento specialmente ai collegamenti aerei, ed al ruolo catalizzatore che questi hanno avuto rispetto al successo della meta turistica, cfr. in generale V. CORONA, Trasporto aereo e turismo nelle isole, cit., 385 ss.

[25] In tema, anche per riferimenti, ex plurimis, C. INGRATOCI, Il trasporto pubblico locale, ne La regolazione del trasporti in Italia. L'ART e i suoi poteri, alla prova dei mercati, a cura di F. Bassan, Torino 2015, 277, ivi, 283.

[26] Il riferimento è a C. giust. CE, 24 luglio 2003, in causa C-280/00, Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg c. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, ECLI:EU:C:2003:415, in Dir. trasp. 2004, 455, con nota di G. MENDOLA, Trasporto pubblico e aiuti di Stato, ivi, 472, oppure in Dir. comm. internaz. 2004, 765, con nota di R. MAGLIANO, Servizi di interesse economico generale, aiuti di stato e compensazione di oneri di servizio pubblico: giurisprudenza Altmark e iniziative normative della commissione CE, ivi, 790. In tema, v. anche, a suo tempo: E. ZANELLI, Servizio pubblico e sentenza Altmark: l’anello mancante?, in Pol. diritto 2004, 175. Sulla base di tale giurisprudenza sono stati individuati i quattro criteri per l’esclusione della ricorrenza di un aiuto di Stato illegittimo, secondo linee poi confermate ed elaborate nel c.d. pacchetto «Almunia», di cui alla decisione 2012/21/UE del 20 dicembre 2011.

[27] Cfr. decisione della Commissione del 28 ottobre 2009 relativa all'aiuto di Stato C16/08; il ricorso avverso tale decisione proposto dalla compagnia è stato respinto da Trib. UE 6 aprile 2017, causa T-220/14, Saremar c. Commissione, ECLI:EU:T:2017:267. Parimenti è stato respinto il ricorso della Regione: Trib. UE 6 aprile 2017, causa T-219/14, Regione Autonoma Sardegna c. Commissione, ECLI:EU:T:2017:266. Per una sintesi della vicenda e delle problematiche che ne sono seguite, cfr. (in margine ad alcune pronunzie in tema di conseguenze degli aiuti di Stato illegittimamente attribuiti generate dal caso di specie), C. CELLERINO, Le azioni nei confronti del beneficiario di aiuti di Stato e i limiti all'effetto diretto «orizzontale» dell'art. 108.3 TFUE: problemi e spunti dalla recente giurisprudenza nazionale, in Dir. comm. internaz. 2015, 1124.

[28] Trib. UE 6 aprile 2017, causa T-219/14, cit.; Trib. UE 6 aprile 2017, causa T-220/14.

[29] Cfr. dec. 2012/21/UE del 20 dicembre 2011, cit., considerando, n. 24 e art. 2, § 4. Sulla dec. 2012/21/UE, cfr. in generale F. FILPO, La nuova disciplina dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato per la compensazione di oneri di servizio pubblico, in Contr. impr. Eur. 2013, 102; G. LO SCHIAVO, Dalla giurisprudenza Altmark all’adozione del pacchetto «Almunia». Chiarimenti sulla portata delle compensazioni concesse per la prestazione dei servizi di interesse economico generale?, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2012, 1247.

[30] Tale definizione sembra andare comunque al di là di quella recata in generale dall’art. 1, comma 2, del d. lgs. 19 novembre 1997, n. 422, recante «Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59», secondo cui «Sono servizi pubblici di trasporto regionale e locale i servizi di trasporto di persone e merci, che non rientrano tra quelli di interesse nazionale tassativamente individuati dall'articolo 3; essi comprendono l'insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei che operano in modo continuativo periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell'ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infraregionale».

[31] Bando di gara, e annessi disciplinare, capitolato d’appalto e allegati tecnici relativi all’affidamento dei servizi di trasporto marittimo passeggeri a mezzo unità veloci, con oneri a carico della Amministrazione regionale attraverso la erogazione di interventi finanziari compensativi, approvati con DDS n. 951 del 2016 dell’Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità - Dipartimento delle infrastrutture e della mobilità e dei trasporti - Servizio trasporto regionale aereo e marittimo.

[32] L’art. 4 della l. reg. Sardegna 12 ottobre 2012, n. 18 elenca i collegamenti con la Corsica fra quelli di «preminente interesse regionale». Per il contratto di servizio relativo a tali servizi, v., da ultimo, deliberazione RAS n. 46/41 del 25 novembre 2021.

[33] Nell’ambito del progetto MOSES - Maritime and multimOdal transport Services based on Ea Sea-way, facente parte di un’azione Interreg Italia/Croazia, ha previsto il finanziamento di un servizio marittimo.

[34] Comunicazione (2014) 232 final della Commissione del 22 aprile 2014 sull’interpretazione del regolamento (CEE) n. 3577/92 del Consiglio concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi all’interno degli Stati membri (cabotaggio marittimo), § 5.3.1.

[35] Comunicazione (2014) 232 final, cit., § 5.3.2.

[36] Cfr. delibera ART n. 22/2019 del 13 marzo 2019. Sulle competenze dell’ART in relazione agli oneri di servizio pubblico anche in relazione ai servizi marittimi, cfr. M.M. Comenale Pinto, Continuità territoriale ed oneri di pubblico servizio, ne La regolazione del trasporti in Italia. L'ART e i suoi poteri alla prova dei mercati, cit., 329, ivi, 330.

[37] Cfr. Comunicazione della Commissione Europea sull'applicazione delle norme della Unione Europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale C 8/02.

[38] E, nella specie, attualmente: Atto di regolazione recante «Condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto passeggeri via mare, nazionali e locali, connotati da oneri di servizio pubblico, ai sensi dell’articolo 37, comma 2, lettera d), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214», all. A alla delibera a n. 96/2018 del 4 ottobre 2018. Sul contesto, cfr. M.M. Comenale Pinto, La continuità territoriale della Sardegna ai tempi dell’Autorità di regolazione dei trasporti, ne La continuità territoriale della Sardegna. Passeggeri e merci, low cost e turismo, cit., XI, ivi, XXI ss.

[39] Per il rilievo dell’infrastruttura terminale come elemento che accomuna trasporti per acque e per aria (che, invece, non richiedono la realizzazione di percorsi fisici dedicati in cui realizzare il proprio movimento, diversamente dai mezzi di trasporto terrestre convenzionali): M.M. Comenale Pinto, Servizi portuali ed aeroportuali: convergenze e differenze, in Impresa e lavoro nei servizi portuali, a cura di A. XERRI, Milano 2012, 229. Nell’ambito della vasta letteratura sull’assegnazione delle bande orarie, al di là del volume di G. SILINDARDI – D. MAFFEO, Gli slots. Il caso Italia fra esperienza statunitense e comunitaria, Torino 2017, in generale v., ex plurimis: G. PRUNEDDU, Il ruolo del coordinatore per l’assegnazione delle bande orarie, in Riv. dir. nav. 2016, 607; M.P. RIZZO; Considerazioni a margine della disciplina dell'attività di coordinamento aeroportuale, ne Il trasporto aereo tra normativa comunitaria ed uniforme, a cura di R. Tranquilli Leali e E.G. Rosafio, Milano 2011, 593; EAD., L’utilizzo della infrastruttura aeroportuale: slot allocation, in Giureta 2016, 121. Da ultimo, sia pure nella prospettiva delle misure adottate per fronteggiare lo stallo dell'industria dei trasporti, a seguito della pandemia da COVID-19; G. PRUNEDDU, La gestione delle bande orarie dalle conseguenze degli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001 alla crisi del coronavirus. Il regolamento (Ue) 2020/459, in Dir. maritt. 2020, 610.

[40] Il riferimento specifico va rinvenuto nell’art. 9 del reg. Cee n. 95/93 del 18 gennaio 1993, come emendato dal reg. Ce n. 793/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004: cfr. in tema M.M. Comenale Pinto, Bande orarie e continuità territoriale, in Riv. dir. nav. 2019, 3, ivi, 20 ss.; L. MASALA, L'assegnazione degli slot aeroportuali nei voli di linea onerati, ne L'Europa, La Sardegna e la questione insulare, cit., 43 ss. Per l’esclusione dell’applicabilità della c.d. “grand father’s rule” agli slot assegnati nella stagione precedente per l’assolvimento di un onere di servizio pubblico: Cons. Stato, sez. VI, 15 settembre 2010, n. 6730, ECLI:IT:CDS:2010:6730SENT, in Dir. trasp. 2012, 207, con nota sul punto adesiva di G. PRUNEDDU, Spunti in tema di grandfather's rule e continuità territoriale, ivi, 211.

[41] Con riferimento alla Sardegna, cfr. M.M. Comenale Pinto, Collegamenti marittimi ed aerei della Sardegna a venti anni dalla legge 144 del 1999, in Diritto @ Storia 17, 2019, in particolare sub § 3 (https://www.dirittoestoria.it/17/contributi/Comenale-Pinto-Collegamenti-marittimi-aerei-Sardegna-venti-anni-dalla-Legge-144-1999.htm). Sulla problematica in generale, sia pure sulla base di una non netta distinzione fra competenze dell’Autorità marittima e quelle dell’Autorità portuale (a cui oggi sono succedute le Autorità di sistema portuale, in base al testo della l. 28 gennaio 1994, n. 84, emendato dal d. lgs. 4 agosto 2016, n. 169), v. F. SIRACUSA, Il diritto di approdo, in Fra terra e mare. Sovranità del mare, controllo del territorio, giustizia dei mercanti, atti del Seminario internazionale di studi presso il Castello di Federico Il (Montalbano Elicona, 19-21 luglio 2010), a cura di E. Pelleriti, Soveria Mannelli 2011, 281.

[42] Sulla normativa di riordino di cui al d. lgs. n. 169/2016, con specifico riferimento alle competenze assegnate alle nuove Autorità di sistema portuale (che succedono alle Autorità portuali previste dal testo originale della l. n. del 1984) rispetto all'Autorità marittima, v. per tutti: G. VERMIGLIO, Autorità marittima e autorità di sistema portuale nel d. lgs. n. 169/2016, in Riv. dir. nav. 2020, 1127. Va peraltro sottolineato come il ruolo delle Autorità di sistema portuale, debba andare al di là della semplice attività amministrativa, come già era per quello delle precedenti Autorità portuali, per assumere come è stato incisivamente detto per queste ultime «[…] la funzione di coagulo dei singoli e vari interessi economici che nel porto stesso si formano» (così: G. CAMARDA, Note sulle competenze delle autorità portuale e marittima e su altre problematiche connesse con la legge di riforma, ne La riforma dei porti: realtà e prospettive, atti del Convegno di Santa Margherita di Pula (Cagliari) 3-7 settembre 1997, a cura di L. Tullio e M. Deiana, Cagliari 1998, ivi, 109). In generale, vale per le Autorità di sistema portuale quanto già rilevato per le Autorità portuali circa la finalizzazione della loro attività di controllo alla «[…] tutela dell'efficienza, dell'imparzialità e della competitività nel governo dei porti» (così: A. ROMAGNOLI, L'Autorità portuale: profili strutturali e funzionali, Bologna 2003, 162 s.).

[43] Sulle problematiche specifiche della continuità territoriale con riferimento ai servizi marittimi, si rinvia a M.M. Comenale Pinto, Dalla continuità territoriale nel trasporto aereo alla continuità territoriale nel trasporto marittimo, 6 dicembre 2011 nell’ambito del Convegno su «La continuità territoriale nel trasporto aereo e l’insularità. L’esperienza sarda», anche in Diritto @ Storia 10, 2011-2012, www.dirittoestoria.it/10/D&Innovazione/Comenale-Pinto-Continuita-trasporto-aereo-trasporto-marittimo.htm. Va dato che, pur nel particolare contesto che deriva dal trasferimento di competenze alla Regione Sardegna, di cui all’art. 1, commi 837 e 840, della l. 27 dicembre 2006, n. 296, di cui si è detto (supra, § 1), in questa legislatura è stata presentata la già richiamata P.d.l. n. 273, d'iniziativa del deputato Cappellacci recante «Modifica all’articolo 1, comma 837, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, in materia di trasferimento alla regione Sardegna delle funzioni relative alla continuità territoriale marittima». Nelle precedenti legislature sono state presentate alla Camera, senza seguito, specifiche proposte di legge per concretizzare la nuova continuità territoriale marittima: nella XVII legislatura, P.d.l. 3279 del 5 agosto 2015, d’iniziativa Mura ed altri, e P.d.l. 3706 del 30 marzo 2016, d’iniziativa Bianchi ed altri; nella successiva XVIII legislatura P.d.l. n. 1525 d'iniziativa dei deputati Marino, Deiana, Alberto Manca, Perantoni, Scanu, Vallascas, presentata il 23 gennaio 2019.

[44] TAR Sardegna, 10 marzo 2011, n. 208, ECLI:IT:TARSAR:2011:208SENT, in Riv. dir. nav. 2012, 939, con nota sostanzialmente adesiva di L. MASALA, Spunti in tema di regolamentazione di accosti e servizi marittimi di linea, ivi, 952. In particolare, chiosava la motivazione (§ 5), che la regolamentazione censurata fosse volta a «[…] perpetrare una situazione di privilegio, in contrasto con la necessità di garantire anche ai nuovi soggetti economici del mercato di cui trattasi la possibilità di offrire i servizi alle medesime condizioni dei concorrenti, possibilità evidentemente insita nel principio di libera concorrenza nel mercato», ed aggiungeva ancora (ibidem) che si sarebbe trattato di «[…] una barriera amministrativa allo sviluppo della concorrenza nel mercato». Sotto questo profilo, la questione della disponibilità degli accosti come barriera di accesso al mercato, pur in un contesto finalizzato alla sicurezza della navigazione, era stata evocata in un parere della AGCM (del 16 ottobre 1995, AS 55, relativo ai collegamenti Napoli-Isola di Ischia e Pozzuoli-Isola di Ischia) su cui v. M. GRIGOLI, La tutela della concorrenza nella regolamentazione dell’approdo per i servizi di linea di trasporto marittimo con le isole, in Giust. civ. 1997, II, 55, che evoca come paradigma da seguire quello della disciplina delle bande orarie aeroportuali, di cui al reg. CEE 95/93 del Consiglio del 18 gennaio 1993, di cui sembra invocare un’applicazione analogica (ivi, 57 ss.). Qualche anno prima, sotto il profilo del disattendimento dell'interesse pubblico primario al massimo soddisfacimento delle esigenze di uso delle strutture demaniali, era stata ritenuta illegittima la revoca dell'attacco preferenziale in favore di una compagnia che esercitava i collegamenti marittimi con la Corsica, decisa dall'Autorità marittima, sulla base soltanto di una delibera del comune nel cui territorio era inserita la struttura portuale interessata, che lamentava l'insostenibilità dei volumi di traffico generati: TAR Toscana, 23 ottobre 1987, n. 1168, in Dir. trasp. 1988, II, 259, con nota di C. BONFANTONI, In tema di revoca di attracco preferenziale.

Per inciso, è da segnare il ruolo che i sistemi VTS stanno assumendo anche nella pianificazione dell’impiego dei porti: v. da ultimo A. ZAMPONE, Sistemi di ausilio alla navigazione e pianificazione portuale, in Dir. trasp. 2022, 275.

[45] C. giust. UE, 17 marzo 2011, cause riunite C.128/10, Naftiliaki Etaireia Thasou AE c. Ypourgos Emporikis Naftilías, e C-129/10, Amaltheia I Naftiki Etaireia c. Ypourgos Emporikis Naftilías, ECLI:EU:C:2011:163, nel testo in lingua francese in D.M.F. 2012, 152, con Observations di R. REZENTHEL, ivi, 157 ss.

[46] In tema, v. per tutti E.G. ROSAFIO, Brevi note in materia di giurisdizione e trasporto marittimo di persone, in Riv. dir. nav. 2021, 83, ivi 91 ss. La Circolare MIT 13997 dell’8 agosto 2013, sull’applicazione del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 392/2009 concernente la responsabilità dei vettori che trasportano passeggeri che viaggiano via mare in caso di incidente, non fa alcun cenno alle unità veloci. Nondimeno, pur senza chiarire il fondamento di tale affermazione, nel senso dell’applicabilità in Italia del reg. 392/2009 anche alle unità veloci, v. il Support study to the Evaluation of Regulation (EC) 392/2009, final report, 2017, elaborato per incarico del Directorate-General for Transport and Mobility dell’Unione europea, 34, fig. 4.4 (documento consultabile alla pagina transport.ec.europa.eu/system/files/2017-10/2017-ex-post-evaluation-regulation-2009-0392-final-report.pdf).

[47] V., ad esempio, art. 6, comma 4, l. reg. Sicilia 22 febbraio 2023, n. 2, che dispone: «È autorizzata, per l'esercizio finanziario 2023, la spesa di 400 migliaia di euro per la gratuità, nei limiti delle risorse disponibili, dei servizi di trasporto marittimo in favore dei residenti di Alicudi, Filicudi, Marettimo, Levanzo e Linosa per il trasferimento da e verso l'isola principale di ciascun arcipelago. Con decreto dell'Assessore regionale per le infrastrutture e la mobilità sono stabilite le modalità per la gestione dell'agevolazione di cui al presente comma, per il tramite delle amministrazioni comunali interessate (Missione 10, Programma 3)».

[48] V., ad esempio, art. 6, comma e comma 3, l. reg. Sicilia 22 febbraio 2023, n. 2, che dispongono, rispettivamente: «È autorizzata, per ciascuno degli esercizi finanziari 2023, 2024 e 2025, la spesa di 800 migliaia di euro per la gratuità, nei limiti delle risorse disponibili, del biglietto dalla Sicilia verso le isole minori e viceversa per i dipendenti che prestano servizio pubblico nelle isole minori (Missione 10, Programma 2). Con decreto dell'Assessore regionale per le infrastrutture e la mobilità sono stabilite le modalità per l'attuazione dell'agevolazione di cui al presente comma» e «È autorizzata, per ciascuno degli esercizi finanziari 2023, 2024 e 2025, la spesa di 200 migliaia di euro per l'abbattimento del costo dei biglietti per i dipendenti privati che prestano servizio nelle isole minori per il trasferimento dalla Sicilia verso le isole minori e viceversa, a valere sulle disponibilità della Missione 10, Programma 3, capitolo 476520. Con decreto dell'Assessore regionale per le infrastrutture e la mobilità sono stabilite le modalità per l'attuazione dell'agevolazione di cui al presente comma».

[49] La l. reg. Sardegna 2 agosto 2018 n. 34, all’art. 2, prevede la concessione di contributi per l'abbattimento dei costi per la partecipazione alle trasferte sportive nelle isole della Maddalena e di Carloforte. I benefici tariffari accordati in Sardegna per gli studenti, nell’ambito delle misure volte a garantire il diritto allo studio, si riferiscono anche ai servizi marittimi da e per le isole minori: cfr. deliberazione n. 4/46 del 22 gennaio 2019 dell’Assessore ai trasporti della Regione Sardegna.

[50] In tema, per dubbi sulla legittimità di tale forma di prelievo, peraltro in margine ad una decisione di inammissibilità di una questione proposta da un giudice che dubitava della soluzione, rivolta esclusivamente agli sbarchi da servizi di trasporto di linea (C. cost., 16 dicembre 2016, n. 281, su rinvio del Consiglio di Stato, con due ordinanze, entrambe del 16 settembre 2015, nn. 275 e 276, relative, rispettivamente, ai comuni di Capri e di Anacapri): G. FALSITTA, L'«imposta di sbarco» nelle isole minori sotto il profilo della sua illegittimità costituzionale, in Giur. cost. 2016, 2407. Può ricordarsi che dubbi di legittimità ha sollevato altresì il «contributo di sbarco» istituito dal Comune di Venezia sulla base di norma autorizzativa introdotta con l’art. 1, comma 1129 della l. 30 dicembre 2018, n. 145 («legge di bilancio 2019»): cfr. in proposito P. BRAMBILLA, L'istituzione del «contributo di sbarco» nel Comune di Venezia tra dubbi di legittimità e possibili criticità applicative, in Giustamm.it 1/2019, www.giustamm.it/print/dottrina/5994. Infine, sebbene su presupposti e modalità applicative diverse, non sembra fuor di luogo richiamare la vicenda dell’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili e delle unità da diporto, istituita con l’art. 4 della l. reg. Sardegna 11 maggio 2006 n. 4, da applicare esclusivamente alle persone fisiche e giuridiche con domicilio fiscale fuori dal territorio regionale dichiarata illegittima, per violazione dei principi in tema di libera prestazione di servizi e di aiuto di Stato (sotto il profilo del trattamento fiscale differenziato di favore per le imprese stabilite nel territorio), su rinvio della Corte costituzionale italiana (ord. 15 aprile 2008, n. 103), da C. giust. Ce, 17 novembre 2009, in causa C-169/08, Pres. del Consiglio dei Ministri c. Regione Sardegna, ECLI:EU:C:2009:709, fra l’altro in Riv. dir. nav. 2010, 321, con nota di P. SIMONE, L’imposta regionale sarda sullo scalo turistico degli aeromobili e delle unità da diporto al vaglio della Corte di giustizia, ivi, 338.

[51] Per cenni in proposito, cfr. A. CANDIDO, Autonomie e diritto ai trasporti pubblici locali, in Diritti e territorio. Il valore delle autonomie nell'ordinamento repubblicano, a cura di A. Morelli e L. Trucco, Torino 2015, 213, ivi, 219. L’esigenza di un biglietto unico intermodale (con riferimento alle tratte accessorie al trasporto aereo) è segnalata, in ottica gestionale, da M.N. POSTORINO, Introduzione alla pianificazione del sistema di trasporto aereo, Milano 2009, 319. Il modello della tariffa integrata, con unico titolo di viaggio, per più tratte operate da vettori diversi è particolarmente diffuso, attraverso gli accordi di «interlining» fra le compagnie aeree tradizionali, in contrapposizione al modello del collegamento point-to-point adottato dai vettori c.d. «low cost» (v., anche per riferimenti: G. PRUNEDDU, Le compagnie low cost tra disciplina dei servizi aerei e tutela dell’utente, Roma 2017, 92 ss.).

[52] In tema, cfr. F. IBBA, La realizzazione della continuità territoriale in Sardegna: il caso La Maddalena-Palau, ne La continuità territoriale della Sardegna. Passeggeri e merci, low cost e turismo, cit., 377, ivi spec. 385 ss.

[53] Cfr. AGCM, provvedimento adottato nell’adunanza del 18 aprile 2023, di chiusura del procedimento A551 avviato con il provv. n. 30248 del 19 luglio 2022.

[54] Si tratta di previsione che si riscontra nelle condizioni generali di vari vettori marittimi, anche fra quelli che operano linee di cabotaggio regionali con isole in prossimità della costa destinatarie di grandi flussi turistici. Si veda, a titolo di esempio, l’art. 4 delle recenti condizioni di trasporto della compagnia Snav sulla linea per Capri, Ischia e Procida, in vigore dal 17 luglio 2023 (consultabili all’indirizzo web www.snav.it/condizioni-di-trasporto/condizioni-di-trasporto-golfo-di-napoli): «Presentazione all’imbarco. Presentarsi presso la biglietteria di scalo per il ritiro della carta d’imbarco almeno 30 minuti prima dell’orario di partenza. Il passeggero è tenuto ad accertarsi, prima della partenza, che non siano intervenute variazioni relative all’orario di partenza riportato sul biglietto. Il nome dell’unità navale che esegue il trasporto, se indicato sul biglietto, è puramente indicativo ben potendo essere lo stesso eseguito con altra nave, anche di altro vettore».