LA
CITTADINANZA SOCIALE EUROPEA: UN PERCORSO INCOMPIUTO *
Maria cristina Carta
Assegnista di ricerca di Diritto dell’Unione Europea
nell’Università di Sassari
SOMMARIO: 1.
Premessa. – 2. La
genesi del mercato unico e del diritto alla libera circolazione. – 3. Dalla
cittadinanza mercantile al diritto alla mobilità nell’ordinamento
dell’Unione europea. – 4. Le originarie contraddizioni: il dichiarato
“carattere derivato” vs
gli “effetti diretti” della cittadinanza europea. – 5. Segue: Il tentativo di
“denazionalizzazione” della cittadinanza sociale europea. – 6. Le
criticità della Direttiva 2004/38/CE ed il Caso Dano del 2014. – 7.
La discriminazione tra cittadini europei
“statici” e “dinamici”. – 8. Le
implicazioni della Brexit per il
sistema di sicurezza sociale europeo. – 9.
Considerazioni conclusive. – Abstract.
1. – Premessa
Il
presente contributo si propone di compiere una riflessione sulle trasformazioni
in atto nel processo di integrazione europea ed in particolare in quelle insite
nell’istituto della cittadinanza europea[1],
fortemente messo in discussione da eventi derivanti dalle recenti derive
politiche antieuropeiste.
Al
riguardo deve osservarsi come l’instabilità dell’originario
disegno istituzionale eurounitario non sia emersa quando tutti gli sforzi delle
Istituzioni europee erano indirizzati a diffondere la consapevolezza
dell’importanza di una “cittadinanza comune” e dei vantaggi
da essa derivanti tra cui, in primis, il diritto di circolare e soggiornare
liberamente nel territorio dell’Unione europea. Le criticità di tale
istituto, infatti, sono risultate evidenti solo quando esso, abbandonando
l’idea di una cittadinanza meramente “mercantile”[2]
(market citizenship), è stato posto al centro del dibattito politico ed
in particolare quando, per la prima volta, i governi di alcuni Stati membri
hanno (maldestramente) tentato di “correre ai ripari” dinanzi alla
percezione di una perdita di controllo[3]
di fronte alle potenzialità espresse dai diritti derivanti dalla
cittadinanza europea[4].
Tale momento non casualmente è coinciso con i consistenti flussi
intra-europei connessi al clima di diffuso disagio economico[5]
che nei primi anni del XXI secolo ha coinvolto buona parte degli Stati membri
UE e pienamente legittimati dalla nuova matrice politica e sociale della
cittadinanza UE[6].
L’indagine
che si intende condurre analizzerà le “fragilità” del
processo di integrazione europea come originariamente immaginato ed i nuovi
limiti della cittadinanza europea[7],
a distanza di poco più di 25 anni dalla sua istituzione. Partendo da una
necessaria premessa sull’instaurazione del mercato unico e sulla
libertà di circolazione all’interno dello spazio giuridico europeo[8],
particolare focus è riservato alle ragioni insite nel concreto rischio
di una forte delegittimazione giuridica e politica della cittadinanza europea,
derivante sia dalla messa in discussione della libertà di movimento da
essa scaturente, sia dalla deriva “nazionalista” della c.d.
cittadinanza sociale europea, oggi caratterizzata da un’evidente quanto
ingiustificata discriminazione tra cittadini “dinamici” (c.d.
movers) e cittadini “statici”[9].
La
parte conclusiva del lavoro, senza alcuna pretesa di completezza in ragione del
fatto che ci si muove in una «terra incognita»[10] non esistendo precedenti
riguardo al recesso di uno Stato membro dall’Unione ed essendo i
negoziati ancora in corso, è dedicata ad alcune riflessioni relative
alle implicazioni della Brexit sul
sistema di sicurezza sociale europeo.
2. – La
genesi del mercato unico e del diritto alla libera circolazione
Prima
di esaminare gli aspetti più prettamente giuridici connessi alla
cittadinanza europea, si ritiene opportuno richiamare, seppur sinteticamente,
le principali tappe del processo evolutivo dell’istituto, indispensabili
per la comprensione dei meccanismi che rilevano nella materia in esame.
La
Comunità europea nasceva originariamente al fine di istituire un
“mercato comune” atto a realizzare gradualmente un’unione
economica e monetaria tra gli Stati membri[11].
Nell’ambito della politica di promozione del processo di espansione
continua ed equilibrata, il perseguimento di questo obiettivo rendeva
necessaria, per un verso, l’eliminazione delle disparità regionali
e settoriali e delle restrizioni agli scambi internazionali e, per altro verso,
la piena attuazione delle quattro libertà fondamentali di circolazione
delle persone, delle merci, dei servizi[12]
e dei capitali[13].
In
tale contesto, la crescente domanda di mobilità di merci e di persone
unitamente alla necessità degli Stati di operare all’interno di
una base comune fondata sulla condivisione degli obiettivi e dei mezzi per
perseguirli, aveva portato ad un ripensamento dell’intervento pubblico
nell’economia[14].
Quest’ultimo, infatti, non poteva più «spiegarsi unicamente
all’interno dei confini territoriali nazionali, ma era piuttosto chiamato
ad operare in un mercato ed in una politica realmente comunitaria»[15],
che premeva per l’affermazione del mercato unico[16]
e delle sue nuove regole concorrenziali in uno spazio territoriale decisamente
più vasto[17], ormai di livello sostanzialmente
continentale.
Ed
invero, l’abbattimento delle frontiere interne della Comunità
europea, conseguente alla creazione del mercato interno aveva comportato quale
effetto indiretto un mutamento del ruolo dei singoli Stati membri, delle
istituzioni e degli operatori economici all’interno della Comunità
e ciò sia nei rapporti reciproci fra Stati, sia anche e soprattutto nei
confronti dei cittadini. In un simile contesto, dunque, ad ogni Stato membro
era richiesto di cooperare attivamente con gli altri Stati membri al fine di
predisporre regole ed obiettivi comuni per l’affermazione di una reale
Unione europea.
3. – Dalla
cittadinanza mercantile al diritto alla mobilità nell’ordinamento
dell’Unione europea
L’interesse nei confronti della mobilità
costituisce oggi un obiettivo di particolare rilevanza per l’ordinamento
dell’Unione europea[18] nel cui ambito il diritto
di circolazione trova la propria base giuridica in una pluralità di
disposizioni contenute sia nei trattati sia in atti di diritto derivato.
Già l’art. 18, primo comma, del TCE (oggi art. 21
TFUE) riconosceva ad ogni cittadino di quella che oggi è l’Unione
europea, il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli
Stati membri[19];
tale norma rappresenta indiscutibilmente l’evoluzione della
libertà di circolazione che i Trattati di Roma riconoscevano solo ai
soggetti economicamente attivi ed ai loro familiari (c.d. cittadinanza mercantile)[20].
In questa prima fase del processo d’integrazione europea,
infatti, la libertà di movimento veniva subordinata alla garanzia della
sicurezza sociale, ovvero alla parità di trattamento di fatto e di
diritto dei lavoratori comunitari[21]. Al contempo l’ex art. 14 TCE (oggi art. 26 TFUE)
sanciva, nel contesto del mercato interno, la libera circolazione di merci,
persone, servizi e capitali.
Il
diritto alla mobilità trova il proprio fondamento nel diritto
costituzionale europeo[22]
ed è strettamente connesso alla cittadinanza europea che, come ormai da
tempo affermato dalla Corte di Giustizia, rappresenta «lo status fondamentale dei cittadini degli
Stati membri»[23]
e trae la sua concreta operatività dall’applicazione congiunta del
diritto di libera circolazione e del principio di non discriminazione[24].
Tale
diritto è riconosciuto in primis
dall’esplicito riferimento operato dall’art. 3, § 2, TUE[25] del diritto di ogni
cittadino dell’Unione a circolare ed a soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri[26]. Il concetto di
mobilità, infatti, sintetizza una serie di situazioni giuridiche descritte
dall’ordinamento comunitario in virtù di basi giuridiche
differenti operando in tale ambito come principio guida in funzione
interpretativa od integrativa della disciplina comunitaria[27].
Il
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea menziona la mobilità
in quattro articoli[28]: l’art. 162 (ex articolo 146 del TCE) sul fondo
sociale europeo, avente l’obiettivo di «promuovere
all’interno dell’Unione le possibilità di occupazione e la
mobilità geografica e professionale dei lavoratori»[29]; l’art. 165 §
2 in materia di istruzione, secondo cui «l’azione dell’Unione
è intesa a favorire la mobilità degli studenti e degli
insegnanti, promuovendo tra l’altro il riconoscimento accademico dei
diplomi e dei periodi di studio»; l’art. 166 § 2 in tema di
formazione professionale, in forza del quale «l’azione
dell’Unione è intesa a facilitare l’accesso alla formazione
professionale ed a favorire la mobilità degli istruttori e delle persone
in formazione, in particolare dei giovani»; e l’art. 180 lett. d)
che, in materia di ricerca, afferma che tra le azioni svolte dall’Unione,
ad integrazione di quelle intraprese dagli Stati membri, vi è anche
quella di «impulso alla formazione e alla mobilità dei ricercatori
dell’Unione».
Alle
citate disposizioni di rango primario, si affiancano quelle contenute in fonti
di diritto derivato in materia di mobilità sanitaria, degli studenti,
dei lavoratori, dei soggetti inattivi e dei pensionati[30].
Anche
la Corte di Giustizia UE, ispirandosi alle costituzioni nazionali, ai Trattati
internazionali ed in particolare alla Convenzione europea dei diritti
dell’Uomo[31],
già a partire dalla nota sentenza Stauder[32] ha svolto con le sue
pronunce un ruolo chiave nell’ambito della tutela dei diritti
fondamentali, estendendo progressivamente la categoria dei beneficiari del
diritto alla libera circolazione.
Nel
2000, anche la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea[33] ha sancito, nel Titolo V
e nell’ambito dei valori inerenti alla cittadinanza europea, la
libertà di circolazione, stabilendo all’art. 45 § 1 che
«ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri». Tale
disposizione, con formulazione analoga all’art. 21 TUE, pur non
soffermandosi sui limiti di tale libertà e sui poteri conferiti al
Consiglio per agevolare l’esercizio di tale diritto e non entrando nel
merito del riparto di attribuzioni tra Unione e Stati membri, riconosce
pienamente la libertà di circolazione e soggiorno[34].
Stessa
considerazione vale per l’art. 36 della Carta che, al fine di promuovere
la coesione sociale e territoriale dell’Unione[35], consente l’accesso
ai servizi di interesse economico generale[36] nel rispetto di quanto
previsto dalle legislazioni degli Stati membri nonché dall’art. 14
TFUE (ex art. 16 TCE), in
considerazione dell’importanza da essi rivestita «nell’ambito
dei valori comuni dell’Unione»[37]. La ratio dell’art. 36 della Carta è di mettere in
relazione la dimensione sociale comunitaria, come uguale soddisfacimento dei
diritti economici e sociali, con le regole della concorrenza[38] e del libero mercato[39].
4. – Le
originarie contraddizioni: il dichiarato “carattere derivato” vs gli “effetti diretti”
della cittadinanza europea
Come
sopra evidenziato[40],
con il Trattato di Maastricht del 1992 [41], l’Unione
europea ha introdotto per tutti i cittadini degli Stati membri
lo status di cittadino europeo, che si aggiunge, arricchendolo, a
quello nazionale[42].
Ciò significa sostanzialmente che, trattandosi di una cittadinanza non
autonoma bensì derivata (o ancillare)[43], si è cittadini
europei in quanto (e non oltre che) cittadini di uno Stato
membro.
Un primo limite strutturale[44] dell’istituto in
esame si riscontra proprio nel fatto che, sin dalle sue origini, la
cittadinanza europea – pur non possedendo il carattere
dell’autonomia rispetto agli ordinamenti degli Stati membri da cui deriva[45] – ha dimostrato la
propria capacità di imporre modifiche alle legislazioni nazionali. Il
potere di controllo sugli effetti dell’automatica estensione della
cittadinanza da parte dei governi degli Stati membri, infatti, è in
più occasioni venuto meno[46]. Ed invero, dal
riconoscimento della titolarità dello status di cittadino europeo sono sovente derivate conseguenze di
carattere politico, sociale ed economico dinanzi alle quali la
discrezionalità statale, in virtù delle disposizioni di diritto
primario e di diritto derivato[47] dell’Unione
europea, ha subito delle forti limitazioni soprattutto in materia di libera
circolazione e soggiorno dei cittadini europei, che hanno visto fortemente
ampliato il proprio spazio d’azione.
Nonostante il dichiarato e rassicurante “carattere
derivato” della cittadinanza europea, volta ad attribuire ai cittadini
degli Stati membri diritti e tutele complementari che «non si
sostituivano in alcun modo alla cittadinanza del singolo Stato»[48], si è sovente
contrapposta la capacità della stessa di compiere atti definiti dalla
dottrina di “autonomizzazione”[49] rispetto agli ordinamenti
nazionali da cui formalmente dipende.
L’errore di fondo fu sostanzialmente quello di credere che
le nuove disposizioni in materia di cittadinanza europea fossero meramente
dichiarative, volte unicamente a cristallizzare e specificare un insieme di
diritti preesistenti al Trattato di Maastricht[50] ed in quanto tali
incapaci di limitare la sovranità degli Stati membri. Come osservato in
dottrina, l’idea del carattere meramente simbolico del nuovo istituto
«fece sottovalutare il possibile impatto che le relative disposizioni
avrebbero potuto avere sul lungo periodo»[51].
In realtà, è ben presto emerso come le
disposizioni dei Trattati, ed in particolare quelle relative alla cittadinanza
europea (art. 9 TUE e artt. 20-24 TFUE), non rivestissero un valore solo
simbolico ed anzi, poiché dotate di effetto diretto, fossero capaci di
ampliare rationae materiae o ratione personae l’ambito di
applicazione del diritto comunitario (oggi dell’Unione).
L’affermazione della cittadinanza europea e dei diritti da
essa derivanti ha, dunque, portato in progresso di tempo
all’instaurazione di un legame (inscindibile?)
tra Unione e cittadini degli Stati membri caratterizzato da doveri e diritti
loro riconosciti[52].
In tale contesto, la scelta della Corte di Giustizia di ampliare
la portata dei diritti di libertà ha attribuito all’Unione una
nuova identità. Le norme europee sono divenute condizione di
applicabilità dei diritti di cittadinanza che, in quanto espressione
della rappresentanza internazionale, possono essere fatti valere dal cittadino
di uno Stato membro che si trovi in uno Stato diverso da quello di appartenenza
o dal cittadino che vanti una situazione giuridica nei confronti delle
istituzioni europee[53].
In ragione di quanto sopra
evidenziato, può affermarsi che dall’attribuzione della
cittadinanza europea è scaturita una forte valorizzazione della
libertà di circolazione delle persone in tutto il territorio UE non
più riconosciuta ai soli soggetti economicamente attivi ed ai loro
familiari[54]
ma estesa erga omnes, in quanto avente natura preminentemente politica.
Al contempo, l’attribuzione di tale cittadinanza
ancillare, anche grazie alla valorizzazione del criterio della residenza[55]
ha comportato il consolidamento del divieto di discriminazione sulla base della
nazionalità quale principio ispiratore delle politiche dell’Unione
e di quelle interne[56].
5. – Segue: Il tentativo di
“denazionalizzazione” della cittadinanza sociale europea
Come sopra evidenziato[57], l’allora
Comunità europea (oggi Unione), acconsentendo ad una
“contaminazione” ad opera dei valori e dei principi costituzionali
degli Stati membri[58] e recependo i principi di
diritto sanciti dalla Corte di Lussemburgo, ha esteso quella che inizialmente
era la libertà economica esclusiva dei lavoratori[59] (c.d. cittadinanza mercantile) a tutti i
cittadini europei[60].
La cittadinanza europea nel momento in cui, al fine di offrire
una migliore tutela[61] ai diritti ed agli
interessi dei cittadini degli Stati membri (ex
art. 2, a linea 3 TUE), è stata integrata dal diritto di libera
circolazione e soggiorno[62], ha acquisito la veste di
istituto cardine chiamato a regolare la mobilità delle persone ed a
delineare i diritti dei soggetti in movimento[63].
L’attuale impegno dell’Unione per realizzare la
mobilità si inserisce nel più ampio disegno di costruzione del
«modello sociale europeo»
che inizialmente si limitava ad attribuire un riconoscimento sociale
comunitario unicamente ai lavoratori migranti, estendendosi in seguito ad un
numero sempre più ampio di destinatari[64]. Dopo l’entrata in vigore
del Trattato di Maastricht, infatti, in più occasioni la Corte di
Giustizia ha ribadito il principio secondo cui «la libertà di
circolazione, e con essa una serie di tutele sociali, spetta anche ai cittadini
non attivi»[65]; con ciò volendo
sottolineare la ratio della nuova
cittadinanza europea che non avrebbe più dovuto soccombere dinanzi a
“mere logiche di bilancio”[66], certamente degne di
tutela ma non tali da prevalere sui diritti del cittadino[67].
La qualità “mercantile” della cittadinanza
così come delineata nei trattati istitutivi del 1957, dunque, non ha
impedito un’importante evoluzione dell’istituto in chiave sociale.
In più pronunce i giudici di Lussemburgo hanno a tal proposito
sottolineato la necessità di un minimo di «solidarietà
finanziaria transnazionale tra gli Stati membri»[68].
Da
tale affermazione discende un corollario le cui implicazioni non sono di quelle
che possono essere ignorate o sottostimate quando si intenda valutare
compiutamente, da un punto di vista giuridico, l’evoluzione ed i possibili
futuri scenari dell’istituto in esame: la cittadinanza europea ha
esplicato i suoi effetti unicamente grazie allo spostamento dei cittadini dal
proprio Stato di provenienza nello spazio comune. Ciò a voler
significare che sono proprio le libertà di movimento e di soggiorno,
unitamente al diritto alla parità di trattamento, ovvero alla non
discriminazione sulla base della nazionalità[69], ad aver contribuito
ad evidenziare lo stretto legame intercorrente tra il godimento della
libertà di circolazione e la concreta fruizione dei diritti ad essa
connessi.
Sussiste,
dunque, un’evidente contraddizione tra il proclamato carattere di
“non autonomia” della cittadinanza UE e gli effetti diretti
“indesiderati” derivanti dallo status di cittadino europeo che si
riverberano negli Stati diversi da quello di provenienza e si concretano in una
sostanziale parificazione del cittadino europeo ai nativi nel godimento dei
diritti sociali[70],
economici e civili[71].
Di
qui il timore di alcuni Stati membri dell’UE di perdere le proprie
prerogative sovrane a causa di un preteso “indesiderati” da parte
dei cittadini europei dinamici (o mobili) a discapito dei diritti e degli
interessi dei nativi.
In
questo particolare momento storico-politico dell’UE, dunque, ad invertire
la rotta del processo di “autonomizzazione” dalle cittadinanze
nazionali è la “frattura” del legame tra il principio di
solidarietà fra Stati membri ed il principio di non discriminazione[72].
6.
– Le criticità della Direttiva 2004/38/CE ed il Caso Dano del 2014
Il
processo di separazione della cittadinanza sociale dal contesto meramente
nazionale[73],
avviatosi con successo alla fine degli anni 60, ha subìto una netta
battuta d’arresto nel momento in cui è stato messo in discussione
proprio il carattere sociale dell’istituto, con conseguente rischio di un
revirement alla cittadinanza mercantile. Al riguardo, in dottrina è
stato osservato che «al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale
non ha fatto seguito la creazione di un Welfare sovranazionale»[74],
lasciando che la tenuta dei sistemi nazionali di previdenza sociale costituisse
«il limite invalicabile alla liberalizzazione integrale della
circolazione e del soggiorno per tutti i cittadini UE»[75].
Non
è un caso se già nel 2004, a fronte del manifestato timore degli
Stati membri di perdere i poteri di controllo sui meccanismi di accesso
transfrontaliero ed al fine di sedare l’eccessivo attivismo della Corte
di Giustizia nel voler creare una sorta di Welfare europeo di matrice pretoria,
le Istituzioni legislative comunitarie abbiano emanato la Direttiva 2004/38/CE[76]
relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
In
essa, tuttavia, è stata introdotta la troppo “generica” nozione
di “onere irragionevole”[77], che ben si presta a
rappresentare lo strumento chiave per legittimare il “diritto di
prelazione” dei cittadini “nazionali” nel fruire delle
prestazioni sociali. Ed invero, a causa del deficit di definizione di alcune
nozioni in essa previste, è stato per anni consentito agli Stati membri
di abusare del margine di interpretazione[78] nel delineare
concetti quali quello di “onere eccessivo” e di “risorse
sufficienti”. È di facile intuizione comprendere che
l’assenza di un’uniformità di definizioni a livello europeo,
ha favorito il proliferare di una molteplicità di differenti definizioni
nazionali a discapito della corretta e certa applicazione del diritto europeo,
con l’evidente rischio per i cittadini europei di ricevere trattamenti
diversi a seconda dello Stato membro in cui si trovino ad emigrare.
Non
si tratta di disquisizioni meramente teoriche, quanto piuttosto di lacune
normative che hanno consentito che dal 2013 in Stati come il Belgio[79],
la Germania e la Francia siano esponenzialmente aumentate le espulsioni[80]
dei cittadini intra-comunitari inattivi, ovvero di tutti coloro che hanno perso
o non hanno reperito un’occupazione entro un termine che in genere va dai
sei ai dodici mesi; con evidente violazione del diritto europeo e dei suoi
principi generali. La citata direttiva, infatti, pur non mettendo in
discussione il potere sovrano degli Stati di procedere all’espulsione
qualora ne ricorrano i requisiti, all’art. 16 [81] specifica che il
ricorso al sistema di assistenza sociale[82] non è di per
sé un motivo automatico di espulsione, essendo piuttosto richiesta una
valutazione specifica per ogni caso concreto e da cui si evinca che essa
risulti giustificata in quanto rappresenti un “onere irragionevole”
per lo Stato sociale[83].
Sul punto,
la Corte di Giustizia ha cristallizzato nelle sue pronunce il principio secondo
cui la libertà di circolazione e di soggiorno non può essere
limitata da disposizioni nazionali che condizionino il soggiorno
all’accertamento dell’indipendenza economica del soggetto, essendo
peraltro proibito qualsiasi controllo sistematico sulle condizioni di residenza
dei cittadini UE[84].
Pur restando indubbia la legittimità di salvaguardare le finanze di uno
Stato, dunque, stante la vigente normativa europea, le espulsioni per motivi
economici andrebbero prese in considerazione solo in casi eccezionali con
obbligo per gli Stati membri di verificare con la dovuta accuratezza se il caso
specifico rappresenti un onere irragionevole per lo Stato sociale.
Tuttavia, le sempre più diffuse pratiche abusive di
espulsione lasciano pensare il contrario[85], essendo esse spesso
adottate in palese violazione del principio di proporzionalità[86]. Al riguardo merita
ricordare l’ormai tristemente noto Caso
Dano del 2014 in cui il clima politico caratterizzato dalle preoccupazioni
relative alla sostenibilità del Welfare
degli Stati membri, pare aver condizionato la Corte di Giustizia che, con tale
pronuncia, ha di fatto segnato un’inversione di tendenza, ammettendo
evidenti deroghe al principio della parità di trattamento in relazione
alle prestazioni sociali[87] ed interrompendo il
cammino intrapreso dalla c.d. giurisprudenza
costituente in materia di diritti e cittadinanza[88].
Vi
è chi ritiene che la diretta conseguenza di tale sentenza sia quella di
sancire una netta distinzione tra cittadini «buoni e benestanti» e
cittadini «cattivi e turisti sociali»[89] laddove a questi
ultimi nessuna protezione sociale è dovuta, essendo piuttosto questi
sussidi destinati unicamente ai lavoratori meritevoli, con evidente ritorno ad
una concezione meramente mercantile della cittadinanza. In tal senso, una certa
preoccupazione (soprattutto per l’eccessivo allarmismo che ne sta
derivando) desta la recente notizia diffusa dalla trasmissione Cosmo
dell’emittente radiofonica tedesca “Radio Colonia”[90],
secondo cui il Governo Merkel avrebbe notificato ai cittadini europei inattivi
regolarmente residenti in Germania, tra cui oltre cento italiani, una circolare
in cui si invitano coloro che non godono “di protezione sanitaria e di
mezzi di sussistenza sufficienti” a chiarire la propria posizione entro
quindici giorni; con la precisazione che nell’ipotesi in cui entro sei
mesi i soggetti interessati da tale provvedimento non dovessero dimostrare di
aver reperito un’occupazione (almeno part time) o di stare attivamente
cercandone una, essi dovranno fare rientro nel proprio Paese d’origine
volontariamente o, se necessario, anche tramite rimpatrio coatto.
Al
riguardo, non ci si può esimere dall’osservare come, a fronte di
una legittima negazione di una prestazione sociale, ciò che pare
discutibile è la decisione di alcuni comuni tedeschi di invitare ad
abbandonare il territorio federale, pur trattandosi di cittadini comunitari
regolarmente residenti in Germania.
7. – La discriminazione
tra cittadini europei “statici” e “dinamici”
Se,
come precedentemente evidenziato[91],
il carattere distintivo della cittadinanza europea consiste nel riconosciuto
diritto alla mobilità[92],
una seconda contraddizione insita nell’istituto oggetto di trattazione,
è certamente rappresentata dalla sostanziale discriminazione tra
cittadini europei “dinamici” o movers
e cittadini “statici”.
La
mobilità, infatti, non rappresenta un diritto incondizionato,
esercitabile da tutti gli european
citizens, restando esclusi gli indigenti, ovvero coloro che in assenza di
risorse economiche sufficienti sono impossibilitati a circolare e soggiornare
nello spazio comune europeo. Per i cittadini statici, dunque, lo spazio
dell’Unione si riduce ad essere unicamente il “territorio”
dei singoli Stati membri quasi a voler confermare la natura preminentemente
economica (e non politica) della cittadinanza europea. Potrebbe, pertanto,
ritenersi sussistente un’insormontabile contraddizione tra il
riconoscimento della libertà di movimento come elemento costitutivo
della cittadinanza europea ed il “carattere condizionato” di tale
libertà alle possibilità economiche del singolo cittadino.
La
cittadinanza europea, essendo inscindibilmente connessa alla libertà di
circolazione, crea, dunque, una sorta di discriminazione fondata sulla
“sedentarietà”. Ciò in quanto l’Unione – a cui, come è
noto, è vietato ogni tipo di incursione nelle sfere di competenza
esclusiva degli Stati – può intervenire esigendo il rispetto della
sua normativa (di rango primario e di diritto derivato) solo se sia messa in
discussione la libertà di circolazione dei cittadini europei. Da
ciò discende quale diretta conseguenza che «si finisce per avere
più diritti in quanto cittadini europei mobili»[93].
I cittadini sedentari, invece, non riescono a vedere tutelati i propri diritti
di cittadini europei nei confronti del proprio Stato di appartenenza, da cui
non si sono mai spostati. In questi casi, infatti, non avendo i cittadini
statici esercitato il proprio diritto alla libertà di circolazione, il
diritto dell’UE non può trovare applicazione rationae materiae, essendosi la questione configurata in via
esclusiva come meramente interna.
Dinanzi
ad un simile paradosso, la Corte di Giustizia ha iniziato a svincolare
gradualmente il riconoscimento dei diritti di cittadinanza dalla
necessarietà di uno spostamento fisico in uno Stato membro diverso dal
proprio anche in casi che (apparentemente) riguardavano questioni di competenza
esclusiva statale. Uno dei più noti è quello relativo alla
vicenda Ruiz-Zambrano del 2011 [94], i cui principi di diritto volti a sancire la separazione della
cittadinanza dalla mobilità sono stati successivamente confermati nel
Caso Chavez-Vilchez del 2017 [95].
La
discriminazione tra differenti tipologie di cittadini europei non riguarda
unicamente il problema della negata libertà di circolazione per i
cittadini statici, ma entra in gioco anche nella ricordata questione della
mancata “europeizzazione” dei sistemi sociali nazionali[96].
Al riguardo deve osservarsi che i cittadini europei statici degli Stati
sottoposti alle misure anticrisi[97]
rimangono esclusi anche dal sistema di coordinamento europeo della cittadinanza
sociale transnazionale. In dottrina è stato evidenziato che
«l’Europa, lungi dall’essere uno spazio comune in cui
l’eguaglianza è una prospettiva essenziale, è segnata dalle
differenze fra sistemi socio-economici»[98].
Basti pensare ai problemi che, nostro malgrado, accomunano diversi Stati membri
UE, quali il costante deterioramento dell’accesso alla sicurezza sociale
per i cittadini statici dei Paesi in crisi finanziaria (ad esempio la
mobilitazione sociale degli ultimi anni in Grecia), gli allarmanti tassi di
disoccupazione giovanile e l’esponenziale aumento dei lavoratori che vivono
in condizioni di semi-indigenza in un contesto di emarginazione sociale[99].
È
indubbio, infatti, che le misure di austerità adottate da taluni Stati
in seguito alla crisi economica vadano a discapito non solo dei cittadini
dinamici, per cui non trovano più applicazione i principi della
solidarietà transnazionale europea[100],
ma anche dei diritti sociali dei cittadini sedentari “nativi”, con
grave rischio di far definitivamente implodere il modello europeo di
cittadinanza politica e sociale.
8. – Le implicazioni
della Brexit per il sistema di
sicurezza sociale europeo
È
certamente “merito” della Brexit (Britain Exit) se il tema della
cittadinanza sociale europea[101]
è divenuto di stringente attualità, richiamando
l’attenzione (o forse sarebbe più opportuno parlare di
“preoccupazione”) anche dei “non addetti” al settore.
In
merito all’imminente recesso della Gran Bretagna dall’Unione
europea[102], infatti, occorre
evidenziare come i fautori del “leave”[103]
abbiano strumentalmente utilizzato la nozione di “turismo sociale”[104] per
convincere gli elettori del fatto che l’uscita dall’UE avrebbe
rappresentato l’unico valido strumento per salvaguardare le prerogative
sovrane del proprio Stato e limitare efficacemente la protezione sociale e la
libertà di movimento (assicurate dai Trattati e dal diritto derivato)
verso la “ricca” Gran Bretagna dei cittadini europei, il cui
ingresso stava esponenzialmente aumentando in ragione della crisi economica che
negli ultimi anni ha colpito numerosi Stati membri[105].
Ed
invero, a fronte della storica insofferenza britannica nei confronti delle
regole comunitarie[106]
e dei vani tentativi di modificare i Trattati Ue nella parte relativa alla libera circolazione ed
all’accesso al Welfare[107],
l’unico modo per tutelare i diritti e gli interessi dei nativi ed
allontanare i cittadini comunitari inattivi[108],
che avrebbero potuto rappresentare un peso ritenuto insostenibile per il Welfare britannico, è apparso ai
più quello di proporre un referendum
“a forte impatto emotivo” sull’opportunità di recedere
dall’Ue[109].
A
distanza di oltre due anni dall’inizio dei negoziati che entro il 29
marzo 2019 condurranno ad un’Unione europea a 27 [110], può
affermarsi che il “Caso Brexit” ha certamente fatto emergere
l’importanza dei cc.dd. EU citizens’ rights, ossia i diritti
derivanti dal riconoscimento dello status di cittadino europeo agli oltre tre
milioni di cittadini europei residenti nel Regno Unito ed al milione di
cittadini britannici in Europa.
L’8
dicembre del 2017 con un report congiunto[111] tra i negoziatori
dell’Unione europea e i rappresentanti del Governo britannico si è
conclusa con successo la prima fase delle trattative per il recesso del Regno
Unito dall’Unione europea (c.d. Withdrawal Agreement). Di poco successiva
è la prima bozza di accordo (“Draft Agreement on the Withdrawal of
the United Kingdom”)[112],
pubblicata lo scorso 19 marzo, sulla quale è stata raggiunta “in
larga misura” un’intesa tra i negoziatori delle due parti[113].
Pur evidenziando la natura mutevole del negoziato che potrebbe portare dei
cambiamenti nei mesi a venire[114],
può affermarsi che il Draft Agreement fornisce già una prima base
per riflettere sulle ripercussioni che la Brexit avrà sul sistema di
sicurezza sociale europeo.
L’accordo,
infatti, dedica il Titolo III della Parte seconda al coordinamento dei sistemi
di sicurezza sociale[115];
dall’esame del testo emerge la volontà del Regno Unito di rimanere
in linea con il sistema di sicurezza europeo che, è bene precisarlo, non
gli «ha mai impedito di organizzare autonomamente il proprio sistema di
sicurezza sociale ma lo ha solo obbligato ad estendere tutte le prestazioni
previste per britannici ai cittadini europei che ne hanno/avessero
diritto»[116].
L’art. 29 del citato accordo, infatti, in conformità
all’art. 48 TFUE[117],
garantisce l’accesso all’attuale sistema di sicurezza europeo per
tutti i cittadini, europei o britannici, coinvolti nel processo da prima
dell’uscita della Gran Bretagna dall’UE. In buona sostanza, costoro
continueranno a godere dell’attuale sistema non solo durante il periodo
di negoziazione ma anche nel periodo successivo, conservando i loro benefici
intatti.
Questo
discorso, tuttavia, potrebbe non valere per i flussi migratori futuri (si pensi
a titolo esemplificativo ai disoccupati in cerca di lavoro, che potrebbero
trovare maggiori difficoltà nell’entrare nel Regno Unito e godere
di prestazioni garantite dal diritto UE quali quelle in denaro di carattere non
contributivo). L’attuale bozza di accordo, infatti, nulla dice sulle distinzioni
che potrebbero sussistere tra la restrizione al libero movimento dei lavoratori
e le restrizioni ai diritti di eguale trattamento sotto il profilo della
sicurezza sociale.
Tali
nodi a tutt’oggi insoluti evidenziano, a parere di chi scrive, che la
vicenda della Brexit scaturisce da un grave “errore di
sottovalutazione” dei suoi effetti da parte del governo e degli stessi
cittadini britannici, dal momento che essa rappresenta un chiaro esempio in cui
al godimento di un diritto non sempre segua la piena consapevolezza della sua
portata innovativa; importanza questa che sovente, come avvenuto per un gran
numero di britannici oggi dichiaratamente “pentiti”, riemerge solo
quando ormai si è giunti ad un “punto di non ritorno”[118].
È
recente la richiesta del Sindaco di Londra di un secondo referendum sulla
Brexit[119],
motivata sull’incapacità del Governo May di condurre adeguatamente
i negoziati che perfezioneranno la procedura di recesso dall’Ue ex art.
50 TUE[120]
e sul diritto dei cittadini britannici, oggi maggiormente consapevoli, di
«avere l'ultima parola sugli effetti dei negoziati, inclusa la
possibilità di rimanere in Europa».
9. –
Considerazioni conclusive
Dall’analisi
svolta emerge come le esaminate contraddizioni della cittadinanza europea possano
giungere sino al punto di legittimare gli Stati membri a far regredire tale
istituto alla sua originaria condizione economica e nazionale, ridimensionando
la sua innovativa valenza sociale ed il carattere “autonomo” e
“sovranazionale” che, seppur con evidenti limiti, ha dimostrato di
possedere. A parere di chi scrive, infatti, sostenere l’idea che la
libertà di movimento non debba più rappresentare un principio
assoluto derivante dalla cittadinanza europea, equivale a far perdere di
significato ed importanza l’intero processo di integrazione europea. Allo
stesso modo, deve osservarsi come il “rinchiudersi dentro i confini
nazionali” per difendere un ipotetico diritto di precedenza dei nativi
nella fruizione delle prestazioni sociali per timore di un presunto
“turismo sociale” e della insostenibilità del welfare statale, rischia di rappresentare il principale volano di
ingiustificate discriminazioni sulla base della nazionalità, così
vanificando la moderna costruzione della cittadinanza “autonoma”
europea.
Al
contempo spiace rilevare come anche la recente giurisprudenza della Corte di
Giustizia, nel tentativo di rassicurare alcuni Stati membri, pare riflettere
l’attuale clima politico e sociale dell’Unione europea, sancendo
sostanzialmente la priorità della protezione dei confini statali e dei
sistemi di welfare nazionali rispetto
alla libertà di circolazione come elemento costitutivo della
cittadinanza (anche sociale) sovranazionale. In un’ottica di
bilanciamento di interessi, dunque, ciò che sembra prevalere è il
recente carattere simil punitivo
della cittadinanza europea, oggi inscindibilmente legata al reddito ed a
pratiche discriminatorie fondate sull’appartenenza nazionale.
Dinanzi
al rischio di insostenibilità del sistema di sicurezza sociale nell’Unione
europea[121] probabilmente i Capi di
Stato e di Governo degli Stati membri dovrebbero debitamente considerare
fattori quali il costante “invecchiamento” della popolazione ed il
fatto che le uniche posizioni lavorative stabili siano di prevalente appannaggio
di soggetti over 55 [122].
Solo trovando valide soluzioni a siffatte questioni, infatti, si
riuscirà – contrariamente a quanto sinora sostenuto dai
socialdemocratici britannici – a non snaturare l’istituto della
cittadinanza europea ed a considerare nuovamente il Welfare come «una risorsa e non più come un
vincolo»[123].
Abstract
The article deals with changes taking
place in the European integration process, with particular reference to
European citizenship. On the one hand, the paper examines contradictions in the
original definition of the status of European citizen. On the other, new
limitations impacting on rights to free movement are considered in the context
of serious economic and financial problems which have combined with strong
anti-European forces to create fears about loss of sovereignty on the part of
some EU member states. Particular emphasis is given to the real risk of a major
legal and political de-legitimisation of European citizenship, driven both by
challenges to the right to freedom of movement which derives from that
citizenship, and from a nationalist drift within European society. This drift
is characterised today by a distinction, as clear as it is unjustified, between “dynamic” European
citizens (so-called “movers”) and those who are considered
“static”.