Si
pubblica, col consenso dell’Autore e dell’Editore, il Capitolo I (L’evoluzione della disciplina dei servizi
aerei) della monografia di GIOVANNI PRUNEDDU, Le compagnie low cost tra disciplina dei
servizi aerei e tutela dell’utente, Roma, Aracne Editore, 2017, pp.
X-150. ISBN 978-88-255-0412-5
Giovanni Pruneddu
Università di Sassari
L’evoluzione della disciplina dei servizi aerei
Sommario: 1. Servizi
aerei «di linea» e «non di linea». – 1.1. Trasporto
aereo low cost e servizi aerei di
linea. – 1.2. La
distinzione tra servizi aerei di linea e servizi aerei non di linea. – 1.3. Il
regime dei servizi aerei di linea. – 1.4.
I servizi aerei non di linea come alternativa economica alle compagnie aeree
tradizionale. – 2. Cabotaggio
e servizi internazionali. – 3. Gli
effetti di deregolamentazione e liberalizzazione del trasporto aereo. – 3.1. Gli
accordi bilaterali. – 3.2. Le
sentenze della Corte di giustizia del 2002 e le nuove competenze della
Commissione. L’accordo «Open Sky Plus». – 4. Requisiti
di nazionalità, la licenza di esercizio ed il certificato di operatore aereo. – 4.1. I
requisiti di nazionalità. – 4.2. La
licenza di esercizio e il certificato di operatore aereo.
1. – Servizi aerei «di
linea» e «non di linea»
1.1. – Trasporto aereo low cost e servizi aerei di linea
I traffici aerei, sulla scìa di quanto avvenuto per quelli marittimi, si sono sviluppati in due diverse direzioni. Agli albori dello sviluppo dell’aviazione, era principalmente, se non soltanto, il trasporto di linea ad essere preso in considerazione dal legislatore. Il panorama diffuso era quello dell’affidamento dei servizi di linea, su basi tendenzialmente esclusiva, a compagnie aeree, frequentemente sotto il controllo pubblico (le c.d. «compagnie di bandiera»). Anche perché mentre si considerava il ruolo strategico e di prestigio nazionale dell’attività non se ne intravedeva la potenzialità economica: l’aereo non sembrava destinato a soppiantare i mezzi di trasporto tradizionali, non era idoneo a trasferire grandi flussi di merci (potendo essere considerato come valida soluzione soltanto per merci di volume e peso limitati ma con valore solitamente elevato) e proprietà e gestione pubblica caratterizzavano anche l’assetto delle infrastrutture necessarie alla navigazione aerea ad iniziare dalla navigazione aerea. Anche per quanto riguarda i passeggeri il trasporto aereo è apparso per molti lustri come una soluzione poco economica; un cambiamento di attitudine ha iniziato a manifestarsi con la crisi petrolifera degli anni sessanta del secolo scorso, che ha determinato il definitivo abbandono dei servizi marittimi transoceanici, mentre iniziavano a diffondersi nelle flotte delle compagnie aeree gli apparecchi wide-body (aerei a doppio corridoio), con maggiore capacità di carico e autonomia, in grado di compiere senza scalo la traversata atlantica. In contemporanea, si iniziava ad affacciare l’esigenza di superare il regime di esclusivo finanziamento pubblico delle infrastrutture aeronautiche, con l’affermarsi del principio «user pays». Per ancora qualche tempo, fino all’accelerazione impressa dall’avvento delle politiche di liberalizzazione[1], l’assetto di base dell’industria del trasporto aereo è rimasta comunque essenzialmente la medesima: almeno in Europa per la proprietà delle compagnie aeree che operavano i servizi di linea su basi sostanzialmente di esclusività, in un quadro di rigida regolamentazione; per la proprietà e la gestione degli aeroporti; per i servizi essenziali alla navigazione aerea prestati in forma amministrativa. Il ruolo dei servizi non di linea originariamente, era relegato, come si vedrà, al trasporto di gruppi precostituiti di passeggeri[2].
In ambito aeronautico distinguiamo, non agevolmente[3], tra servizi aerei «di linea» (scheduled flights)[4] e servizi aerei «non di linea», c.d. servizi «charter»[5]. Come si avrà modo di verificare, quelli a cui ci si riferisce oggi come «servizi aerei low cost» rientrano sicuramente nella prima categoria (quella dei servizi aerei di linea). Tuttavia, sembra interessante osservare che, in qualche misura, l’offerta dei servizi aerei low cost si è parzialmente sovrapposta a quella dei c.d. «voli charter», come effetto del processo di liberalizzazione che ha riguardato il trasporto aereo. Occorre infatti tenere conto che, a seguito del superamento delle barriere all’accesso al servizio da parte di singoli passeggeri, al di là dei gruppi precostituiti, i servizi aerei charter avevano costituito la prima risposta alla domanda di trasporto aereo a tariffe più economiche di quelle praticate da quelle che allora erano le «compagnie di bandiera»[6]; ovvero operavano proprio (anche) in quella fascia di mercato in cui si sono inserite le compagnie low cost[7].
1.2. – La distinzione tra servizi aerei di linea e servizi aerei non
di linea
La convenzione di Parigi del 13 ottobre 1919 [8] non prevedeva alcun riferimento alla distinzione tra servizi aerei «di linea» e servizi aerei «non di linea», diversamente che nel testo della convenzione sull’aviazione civile internazionale, sottoscritta a Chicago il 7 dicembre 1944 [9].
Nel diritto privato uniforme, la distinzione sembrerebbe essere stata presupposta dalla convenzione di Varsavia del 12 ottobre 1929 «sull’unificazione di alcune regole in materia di trasporto aereo»[10]. Quest’ultima (che oggi ha un ruolo marginale, in quanto trova applicazione nella misura in cui non sia superata dalla successiva convenzione di Montreal del 28 maggio 1999 «sull’unificazione di alcune regole in materia di trasporto aereo internazionale»)[11] disciplina, ai sensi del suo art. 1, § 1, i trasporti aerei internazionali[12] a titolo oneroso, ed anche quelli senza corrispettivo, purché operati da un’impresa di trasporto aereo. La distinzione tra i trasporti aerei «di linea» e quelli «non di linea» sarebbe stata racchiusa nel suo art. 34 [13], che, sanciva l’inapplicabilità delle norme della convenzione medesima ai trasporti aerei internazionali operati da imprese di navigazione a titolo di esperimento o di «primo tentativo» allo scopo di istituire linee regolari[14].
Tale disposizione è stata successivamente emendata[15] dall’art. 16 del protocollo dell’Aja del 28 settembre 1955 [16]. Il testo emendato si limitava a rendere inapplicabili alla categoria dei voli così individuati le sole norme della convenzione relative alla documentazione del contratto di trasporto[17]. Sulla stessa linea si pone l’art. 51 convenz. Montreal 1999. Conseguentemente né nel testo novellato di Varsavia né in quello di Montreal si rinvengono disposizioni che possano rivelare la volontà del legislatore di diritto uniforme di voler sottrarre i servizi aerei non di linea (come potrebbero essere i voli charter) dall’applicazione della disciplina adottata con tali convenzioni.
La questione appare più articolata nella convenzione di Chicago del 1944. Al capo II della stessa convenzione viene dettata la disciplina del sorvolo[18] del territorio degli Stati contraenti e all’art. 5, si richiamano i servizi aerei «non di linea» (non-scheduled flight) come quelli in cui gli aeromobili non siano impiegati in servizi internazionali registrati «being aircraft not engaged in scheduled international air services»[19], in contrapposizione ai servizi di linea, cosiddetti «regolari»[20], che sono indicati come i servizi internazionali registrati.
In realtà la convenzione di Chicago in quanto tale non offre una chiara distinzione tra le due tipologie di servizi aerei[21], lasciando ampio spazio alla prassi applicativa, cosicché i singoli Stati contraenti hanno cercato di definire autonomamente la linea di confine tra queste due categorie[22]. L’inevitabile conseguenza, che certamente non avrebbe potuto considerarsi auspicabile, è stata la disuniformità dell’ambito delle categorie coinvolte in ciascun ordinamento.
Il codice della navigazione del 1942 già conteneva in nuce elementi utili per delineare la distinzione tra le due tipologie di «servizi aerei», attraverso la contrapposizione semantica tra trasporto «di linea» e «discontinuo od occasionale», che, nella parte II, si rinveniva nell’intestazione dei capi I («trasporto aereo di linea») e II («trasporto di passeggeri e di cose a carattere discontinuo od occasionale») del libro I, titolo VI («Dell’ordinamento dei servizi aerei»)[23]. Su tali basi, almeno per quanto concerne la disciplina italiana, si è indicata la regolarità del servizio come criterio caratterizzante dei servizi di linea[24]. Si è puntualizzato, del resto, come il termine «trasporto di linea», utilizzato dal legislatore nazionale, anche «nel linguaggio comune implichi il concetto di trasporti ripetuti su itinerari fissi ed in base ad orari prestabiliti»[25].
L’odierna disciplina nazionale dei servizi aerei deriva dalla riforma della parte aeronautica del codice del 2005-2006 [26]. Anche nella versione vigente, il codice della navigazione italiano si limita a presupporre la distinzione fra i servizi aerei «di linea» e servizi aerei «non di linea», senza però darne una definizione[27].
Mentre è mantenuta l’intestazione del titolo VI («Dell’ordinamento dei servizi aerei»), i capi I e II sono intitolati, rispettivamente, «Dei servizi aerei intracomunitari» e «Dei servizi aerei extracomunitari», mentre al «[…] lavoro aereo» continua ad essere dedicato il capo III. Coerentemente con il contesto Ue, ed in particolare con il quadro oggi delineato dal reg. Ce n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 settembre 2008 recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità[28] (su cui si avrà modo di tornare nel prosieguo), nell’ambito intracomunitario, l’art. 776 c. nav. assoggetta i servizi aerei di linea e quelli non di linea al medesimo regime, riservandoli ai vettori aerei che abbiano ottenuto una licenza di esercizio ed un certificato di operatore aereo[29].
1.3. – Il regime dei servizi aerei di linea
In quello che è oggi il contesto normativo dell’Unione europea, per quanto concerne il concetto di servizio aereo «di linea», non si può prescindere dalla definizione, a suo tempo offerta dall’art. 2, lett. d), del reg. Cee 23 luglio 1992 n. 2408/92 sull’accesso dei vettori aerei dell’allora Comunità europea alle rotte intracomunitarie[30], nel c.d. «terzo pacchetto» comunitario sui trasporti aerei[31]; definizione che ha ispirato quella recata dal vigente reg. Ce n. 1008/2008, all’art. 2, § 16. Secondo quest’ultima, il servizio aereo di linea deve presentare le seguenti caratteristiche: «a) su ogni volo sono messi a disposizione del pubblico posti e/o capacità di trasporto di merci e/o posta per acquisti individuali (direttamente dal vettore aereo o tramite i suoi agenti autorizzati);
b) i voli sono effettuati in modo da assicurare il collegamento tra i medesimi due o più aeroporti:
– in base a un orario pubblicato, oppure
– con regolarità o frequenza tali da costituire una serie sistematica evidente»[32].
Neanche nel reg. Ce n. 1008/2008 si rileva una netta contrapposizione fra il regime giuridico dei servizi di linea e quello dei servizi non di linea, salvo per quanto concerne la possibilità di imposizione sui primi degli oneri di servizio pubblico, ai sensi dell’art. 16 [33].
Va tenuto conto della disciplina del codice civile in tema di pubblici servizi di linea. Si pone, in particolare, la questione se l’art. 1679 c.c. sia applicabile anche al trasporto aereo[34] e se il venir meno del regime concessorio per tale trasporto (come per altri) abbia portato alla virtuale inapplicabilità della norma, oppure se essa debba essere interpretata in via estensiva, con soluzione che sembra doversi far propria, anche con il conforto della più autorevole dottrina[35]. Come è stato puntualizzato, «la norma va riletta alla luce dell’attuale contesto organizzativo dei servizi di trasporto conformemente alle modifiche normative interne e ai recenti principi comunitari»[36]. E, nella misura in cui, come sembra, l’art. 1679 c. civ. sia applicabile al trasporto aereo, sarà nello specifico da ritenersi applicabile anche ai servizi aerei low cost, che rientrano, come si è anticipato, nella più vasta categoria dei servizi aerei di linea.
A differenza di quanto si è visto per i servizi aerei intracomunitari, anche in ragione del quadro normativo internazionale, ma tenendo conto dei vincoli che derivano dall’appartenenza all’Unione europea, nella disciplina del successivo capo II «servizi aerei extracomunitari», il codice della navigazione detta due distinte previsioni per i servizi aerei «di linea» (art. 784 ss. c. nav.) e per quelli «non di linea» (art. 787 c. nav.).
Per quanto concerne i servizi di linea, l’art. 784 c. nav. richiama gli accordi bilaterali di traffico aereo[37]: «Fatte salve le competenze dell’Unione europea in materia di stipulazione di convenzioni internazionali di scambio di diritti di traffico, i servizi di trasporto aereo di linea di passeggeri, posta o merci che si effettuano, in tutto od in parte, all’esterno del territorio comunitario, sono disciplinati da accordi internazionali con gli Stati in cui si effettuano, la cui autorità per l’aviazione civile abbia un sistema regolamentare di certificazione e di sorveglianza tecnica per lo svolgimento dei servizi di trasporto aereo atta a garantire un livello di sicurezza conforme a quello previsto dalla convenzione internazionale per l’aviazione civile stipulata a Chicago il 7 dicembre 1944, resa esecutiva con d. lgs. 6 marzo 1948 n. 616, ratificato con la l. 17 aprile 1956, n. 561». L’art. 787 c. nav. richiama espressamente il principio della libera concorrenza e la finalità di assicurare il «massimo livello di qualità del servizio», impegnando comunque l’ENAC al rispetto del principio di trasparenza non discriminazione nella distribuzione delle rotte.
Come si avrà modo di precisare nel prosieguo, la giurisprudenza della Corte di giustizia prima, e poi lo stesso legislatore comunitario hanno profondamente inciso sulla posizione degli Stati Ue rispetto agli accordi bilaterali. In conseguenza di tali interventi, gli accordi di traffico aereo su alcune rotte particolarmente rilevanti da un punto di vista economico, a partire da quelle sul Nord-Atlantico, sono stati sottratti al potere di negoziazione dei singoli Stati membri. Per ora, può incidentalmente rilevarsi che, almeno nell’attuale fase evolutiva, su questi ultimi collegamenti, su cui pure a suo tempo si erano svolte alcune delle esperienze pionieristiche di concorrenza alle compagnie aeree tradizionali, non ci sia una presenza rilevante delle compagnie a basso costo europee[38], sebbene non manchino significative eccezioni che, però, non hanno toccato fino ad oggi gli scali italiani.
1.4. – I servizi aerei non di linea come alternativa
economica alle compagnie aeree tradizionale
I servizi non di linea sono ammessi dall’art. 787 c. nav. sulla base del principio di reciprocità[39]. Tale disciplina è coerente con l’impostazione della convenzione di Chicago del 1944 sulla sovranità dello Stato sul proprio spazio aereo e sui relativi corollari in tema di servizi non di linea, espressi con l’art. 5 [40].
Prima della riforma della parte aeronautica del codice della navigazione, la differenza di disciplina dei servizi aerei di linea e quella dei servizi aerei non di linea era sicuramente più marcata[41]. In effetti, soltanto i primi erano assoggettati a concessione[42], mentre per gli altri era prevista una semplice licenza[43].
D’altra parte, come si è già anticipato, anche da un punto di vista operativo, la linea di demarcazione tra servizi aerei di linea e servizi aerei non di linea si sta progressivamente affievolendo[44]. A questo riguardo, sembra interessante ricordare come di low cost si era iniziato a parlare a proposito dei servizi offerti dalle compagnie aeree che operavano nel settore charter e, quindi, sostanzialmente nel mercato dei voli non di linea. A suo tempo, nell’ottica di promuovere una maggiore accessibilità del trasporto aereo, erano state allentate le maglie dei vincoli alla attività di tali compagnie; quando, finalmente, la deregulation statunitense[45], a seguito dell’adozione dell’Airline Deregulation Act del 1978 [46] e la liberalizzazione europea permisero l’ingresso di nuovi operatori sul mercato dei servizi aerei di linea, accanto ed in concorrenza a quelle imprese che vi avevano operato fino a quel momento sostanzialmente in regime di monopolio, o (sulla base degli accordi bilaterali) di duopolio nel caso dei servizi aerei internazionali, i primi tentativi di approfittarne furono posti in essere proprio dalle compagnie che già operavano nel settore del charter, sia pure con risultati economici a dir poco non soddisfacenti.
Oggi, almeno nell’uso comune, quando si parla di «low cost», si allude a servizi di linea, sia pure operati, come si avrà modo di vedersi nel prosieguo, sulla base di schemi operativi che divergono da quelli delle compagnie tradizionali; ciò non toglie che i voli charter, quanto meno nella misura in cui siano accessibili direttamente agli utenti, possano costituire un’alternativa, almeno in determinati casi, a quella delle compagnie low cost, con le quali possono eventualmente entrare in concorrenza.
D’altro canto, se è vero che una larga parte dei voli charter consente di offrire il trasporto a tariffe convenienti nell’ambito di viaggi organizzati o pacchetti turistici[47], è altrettanto vero che, frequentemente, fra le attività collaterali delle compagnie low cost, si registri anche quella dell’offerta di servizi da integrare al nudo trasporto, anche in coincidenza e nell’ambito della prenotazione ed acquisto di quest’ultimo. La questione trascende le finalità di questo studio, ma è appena il caso di osservare quante e quali problematiche di carattere giuridico, in particolare rispetto alle responsabilità che possano essere assunte dal vettore anche low cost, nell’offrire o comunque promuovere, in particolare attraverso i loro portali di vendita on-line, tali ulteriori servizi, ad iniziare da quelle legate all’applicazione della dir. Cee del 13 giugno 1990 n. 90/314, a cui oggi è data attuazione dell’ordinamento italiano attraverso il codice del turismo[48]. Il legislatore euro-unitario ha di recente riordinato la materia con la dir. 2015/2302/Ue il cui recepimento da parte degli Stati membri dovrà avvenire entro il primo gennaio 2018 e che incede direttamente sul tema. Tale direttiva ha previsto accanto a quella dei pacchetti turistici, una disciplina ad hoc dei servizi turistici «collegati agevolati da un professionista» che sembrano potersi riferire appunto alla prassi di pubblicizzazione dei servizi di attività di altri operatori turistici seguita nei portali delle compagnie aeree; rispetto ad essi sussistono comunque gli obblighi di protezione in caso di insolvenza e di informazione di cui all’art. 19 della stessa direttiva.
A tale riguardo si deve sicuramente ricordare la giurisprudenza della Corte di giustizia circa le modalità con le quali può dirsi offerto un «pacchetto turistico», piuttosto che un singolo «servizio»: in effetti, va sottolineato come la Corte di giustizia a suo tempo abbia chiarito che la «prefissata combinazione» ai sensi dell’articolo due, punto uno della direttiva in questione, vada intesa nel senso di includere nella nozione le combinazioni di servizi turistici assemblate al momento stesso in cui viene stipulato il contratto tra l’agenzia di viaggio ed il cliente[49].
2. – Cabotaggio e servizi internazionali
Un’altra
premessa rilevante per affrontare il tema in esame è la summa divisio tra i servizi aerei di cabotaggio[50] e
quelli internazionali.
L’art. 7, § 1,
convenz. Chicago[51],
sulla base di un’analoga impostazione seguita in campo marittimo («riserva di
cabotaggio»)[52],
e sulla scia dell’art. 16 convenz. Parigi del 1919 [53],
consente agli Stati di riservare i servizi aerei fra due punti del proprio
territorio agli aeromobili iscritti nei propri registri[54];
nondimeno, il medesimo art. 7, § 1, con la previsione immediatamente
successiva, fa divieto di concedere tale diritto su base esclusiva agli
aeromobili di un altro Stato[55],
inducendo alcuni a parlare di scambio su base multilaterale di una clausola di
«Nazione più favorita»[56].
D’altra parte, ad una sua interpretazione rigida ha ostato anche la pratica
delle compagnie aeree multinazionali, operanti anche servizi di cabotaggio nell’ambito
degli Stati di riferimento, con aeromobili immatricolati in uno qualsiasi degli
Stati partner[57].
Di tale norma, nella prassi applicativa, è prevalsa comunque l’interpretazione
secondo la quale essa non sarebbe stata di ostacolo all’attribuzione del
diritto di cabotaggio a più di uno Stato, senza generalizzarla nei confronti di
tutti quelli parte della convenzione[58].
Nel quadro del
sistema generale della convenzione di Chicago del 1944, la regolamentazione
delle singole rotte di collegamento è lasciata ai Paesi interessati mediante il
ricorso agli accordi bilaterali. Come si è visto la convenzione di Chicago del
1944 si fonda sul presupposto della sovranità dello Stato sul proprio spazio
aereo, così come sancito dal combinato degli artt. 1 e 2 [59].
Il principio
della sovranità era già stato affermato nel nostro ordinamento dall’art. 3 c.
nav., e ciò «non aveva costituito un serio ostacolo allo sviluppo delle imprese
di trasporto», considerato che «non ha mai comportato la riserva della gestione
da parte dell’apparato burocratico dello Stato, ma si è tradotto in una
accentuata forma di programmazione e di controllo»[60].
All’affermazione
del principio di sovranità fanno seguito le norme inerenti il sorvolo del
territorio degli Stati contraenti effettuato da aeromobili di altri Stati
aderenti alla convenzione. Il diritto di sorvolo e quello di atterraggio a fini
non commerciali rappresentano le c.d. prime due libertà dell’aria[61],
definite nella prassi come libertà «tecniche» e garantite dall’art. 5 della
stessa convenzione di Chicago agli aeromobili degli Stati contraenti che non
siano impiegati in servizi aerei internazionali registrati, sono così definite
in quanto relative alla navigazione aerea nei suoi aspetti tecnici, cioè il
sorvolo di altri Stati e la sosta nei loro aeroporti per motivi inerenti al
volo (rifornimento carburante, riparazioni, e così via), si contrappongono a
quelle cosiddette commerciali, tali perché hanno ad oggetto il trasferimento di
persone, posta e merci da uno Stato ad un altro. Lo stesso art. 5, al § 1
sancisce che «tuttavia, ogni Stato contraente si riserva il diritto di esigere,
per ragioni di sicurezza di volo, che gli aeromobili coi quali si vogliono
sorvolare regioni inaccessibili o prive d’impianti e servizi idonei di navigazione
aerea, seguano la rotta prestabilita o ottengano un’autorizzazione speciale».
Gli artt. 15 e 28, rappresentano un’ulteriore garanzia delle due libertà
tecniche, e prevedono che «ogni aeroporto di uno Stato contraente e aperto al
pubblico uso da parte dei propri aeromobili nazionali sarà [...] egualmente
aperto alle medesime condizioni agli aeromobili di tutti gli Stati contraenti»
(art. 15 § 1) e che «ogni Stato contraente, nei limiti del possibile,
s’impegna: a) a stabilire, nel proprio territorio, aeroporti, servizi radio,
servizi meteorologici ed altre installazioni per la navigazione aerea al fine
di facilitare la navigazione aerea internazionale [...]» (art. 28).
Si parla,
invece, di libertà commerciali[62]
rispetto al diritto di:
– sbarcare, nel
territorio di uno Stato contraente, passeggeri, posta e merci imbarcati sul
territorio dello Stato di cui l’aeromobile possiede la nazionalità (cosiddetta
terza libertà);
– imbarcare, sul
territorio dello Stato contraente, passeggeri, posta e merci destinati al
territorio dello Stato di cui l’aeromobile possiede la nazionalità (c.d. quarta
libertà);
– imbarcare, sul
territorio di uno Stato contraente, passeggeri, posta e merci destinati al
territorio di qualsiasi Stato terzo assieme al diritto di sbarcate, sul
territorio dello Stato contraente, passeggeri, posta e merci, provenienti dal
territorio di qualsiasi Stato terzo (c.d. «quinta libertà»).
La disciplina
internazionale dei servizi aerei di linea si fonda sull’art. 6 della
convenzione di Chicago[63],
che per lungo tempo ha rappresentato l’unica previsione in materia a livello
multilaterale. In base ad essa, «No scheduled international air service may
be operated over or into the territory of a contracting State, except with the
special permission or other authorization of that State, and in accordance with
the terms of such permission or authorization».
Viceversa, per i
voli non regolari, secondo una tesi ampiamente diffusa[64],
la convenzione di Chicago avrebbe direttamente riconosciuto le libertà
commerciali agli aeromobili di tutti gli Stati contraenti[65].
Questo come conseguenza diretta di quanto sancito dall’art. 5, § 2, ai sensi
del quale: «tali aeromobili, se impiegati nel trasporto di passeggeri, di merce
o di posta dietro compenso o dietro noleggio in servizi aerei internazionali
diversi da quelli registrati, potranno anche, a condizione di osservare le
disposizioni dell’art. 7, avere il privilegio di imbarcare o sbarcare
passeggeri, merce o posta, fermo restando il diritto dello Stato, in cui tale
imbarco o sbarco abbia luogo, di porre quelle norme, condizioni o limitazioni
che ritenga desiderabili»[66].
Una diversa
corrente[67],
basando le proprie tesi sulla seconda parte del menzionato art. 7, ritiene che
il riconoscimento delle libertà commerciali agli aeromobili stranieri impegnati
in voli non di linea sia stato rimesso dalla convenzione del 1944, alla
regolamentazione di ciascun Stato contraente. In effetti, sulla base degli
accordi bilaterali, nella fase dei c.d. «predetermination
agreement», era prevista anche una regolamentazione rigida dei voli charter, mentre per avere un’apertura
agli stessi voli[68],
si è dovuto attendere l’avvento degli accordi «open sky»[69].
Va comunque
osservato come, al di là della parentesi dell’esperienza dei testé menzionati
accordi della fase della «predetermination»,
la maggior parte degli Stati firmatari della convenzione di Chicago sia stata
indotta, anche sulla base delle posizioni adottate dall’ICAO[70],
a non porre rilevanti limitazioni ai servizi charter impiegati in attività inquadrabili tra quelle commerciali
conformemente alla normativa internazionale e «rispondenti alle prescrizioni di
carattere tecnico previste dalla legge nazionale ed aventi caratteristiche tali
da non interferire, sul piano commerciale, con il mercato tipico dei servizi di
linea»[71].
Oltre alla
convenzione-quadro sull’aviazione civile, la conferenza di Chicago del 1944
aveva anche approvato:
a) l’accordo sul
trasporto (Air transport agreement), sulla base del quale avrebbero
dovuto essere scambiate tutte e cinque le libertà dell’aria, che non ha mai
raggiunto il numero di ratifiche necessarie per l’entrata in vigore[72];
b) l’accordo sul
transito (Air transit agreement)[73],
che riconosce le due libertà tecniche ai servizi regolari, con il loro scambio su
base multilaterale, che ha avuto una diffusione tendenzialmente corrispondente
a quella della convenzione di Chicago del 1944 [74];
c) un modello standard di accordo bilaterale di
traffico aereo («Standard Form of Agreement for provisional air routes»)[75].
3. – Gli effetti di deregolamentazione e liberalizzazione del
trasporto aereo
Nel quadro
determinato dal sistema della convenzione di Chicago, ed in particolare in base
art. 7 [76],
la fonte giuridica dei trasporti aerei di cabotaggio andava cercata essenzialmente
nel diritto interno; per i servizi aerei di linea che, viceversa, non si
esaurivano nell’ambito del territorio e dello spazio aereo di un medesimo
Stato, a seguito del mancato successo dell’accordo multilaterale sul trasporto
aereo[77],
assumeva un rilievo preminente l’accordo sul transito e gli accordi bilaterali
di traffico[78].
Il quadro così
delineato ha subito un’evoluzione a partire dalla già richiamata deregulation statunitense[79] e
dalla liberalizzazione a livello europeo[80],
che ha comportato il definitivo abbandono della riserva di cabotaggio statale
e, soprattutto il venir meno del regime degli accordi bilaterali[81]
fra Stati membri[82].
Ultima tappa, come conseguenza del già ricordato intervento della Corte di
giustizia sullo scambio di diritti di traffico tra alcuni Stati membri e gli
U.S.A., è stata la negoziazione congiunta degli accordi bilaterali più
importanti e comunque la previsione delle c.d. «clausole comunitarie», per gli
accordi negoziati direttamente dai singoli Stati membri. Ciò ha impresso
un’accelerazione al superamento del regime di sostanziale esclusiva delle c.d. ex compagnie di bandiera anche per tali
rotte.
3.1. – Gli accordi bilaterali
Il ricorso agli
accordi bilaterali (bilateral agreements)
che hanno ad oggetto i servizi aerei di linea internazionali (e, più raramente,
anche quelli non di linea), è stato conseguenza diretta del fallimento dello
scambio multilaterale dei diritti di traffico aereo, che pure era stato sostenuto
con particolare vigore dagli Stati Uniti d’America nella ricordata conferenza
di Chicago del 1944, in cui era stato predisposto il possibile strumento
applicativo con il già ricordato, e del tutto inefficace, Air Transport Agreement[83].
Anche nella
Comunità europea, prima della liberalizzazione sulla base del «terzo pacchetto
comunitario», lo scambio di diritti di traffico aereo fra gli Stati membri
restava assoggettato al sistema degli accordi bilaterali; lo stesso, a fortiori, doveva dirsi per le
relazioni aeronautiche con Stati terzi[84].
Come è noto, originariamente, il trasporto aereo e quello marittimo erano stati
tenuti fuori dal campo di applicazione diretta del Trattato di Roma del 1957,
istitutivo della Comunità economica europea. Ciò non implicava, però,
un’assoluta estraneità al settore dei principi generali del trattato, come
venne puntualizzato con una serie di sentenze della Corte di giustizia, a
partire dalla famosa pronuncia sui «marittimi francesi»[85]. Con tale
decisione, la Corte ebbe a chiarire che a non applicarsi automaticamente ai
trasporti marittimi ed aerei erano soltanto le specifiche norme sui trasporti,
come dettate dal titolo IV dell’originario trattato del 1957, ma restavano
salvi i principi generali del medesimo trattato ed in particolare il principio
di libera circolazione dei lavoratori, di cui all’art. 48 del medesimo trattato
di Roma, sul territorio dell’allora Comunità.
Nelle pronunzie
successive la Corte è dovuta intervenire rispetto ad una regolamentazione
rigida del mercato, che veniva ancora più rigidamente interpretata ed applicata
a livello di ordinamenti interni[86]
Il menzionato
reg. Cee n. 2408/92, costituiva, assieme ai regolamenti n. 2707/92 e n.
2409/92, anch’essi del 23 luglio 1992, e relativi, rispettivamente, al rilascio
delle licenze ai vettori aerei ed alle tariffe aeree per il trasporto di
persone e di merci, il «pacchetto» di misure in cui si è sviluppata la terza e
più marcata fase della liberalizzazione del trasporto aereo in ambito
comunitario, oggi rifuso nel già menzionato reg. Ce n. 1008/2008.
Come conseguenza
della liberalizzazione[87],
che ha portato alla libertà di accesso ai traffici aerei per tutti i vettori
comunitari, si è concretizzato l’abbandono del sistema degli accordi bilaterali
tra Paesi membri della Comunità europea. Il sistema degli accordi bilaterali è
rimasto comunque in piedi per gli accordi tra gli Stati membri ed i Paesi
terzi.
La conferenza di
Chicago del 1944 ha predisposto una tipologia di clausole, meglio note come
clausole tecnico-amministrative, al fine di rendere uniforme quanto più
possibile la regolamentazione contenuta negli accordi bilaterali, contenute nel
c.d. «Standard Form of Agreement for provisional air routes»[88].
Sulla base dello Standard Form of Agreement sono stati introdotti
i principi fondamentali in tema di disciplina tecnica ed amministrativa dei
servizi aerei internazionali di linea, non ha trovato, invece, una soluzione ai
problemi inerenti la regolamentazione della concorrenza, della capacità e delle
tariffe. La regolamentazione di questi ultimi aspetti si è concretizzata con
l’accordo di Bermuda[89],
stipulato l’11 febbraio 1946 tra gli Stati Uniti ed il Regno Unito, c.d.
accordo «Bermuda I».
Per quanto concerne la disciplina tariffaria, l’accordo di Bermuda, riconosceva
ai vettori aerei il potere di iniziativa nella determinazione delle tariffe con
il coinvolgimento dell’International Air Transportation Association
(IATA)[90].
Il ruolo di tale regolamentazione è stato a lungo reso ambiguo dalla
partecipazione pubblica nelle compagnie aeree di bandiera; peraltro è stato a
lungo oggetto di esenzioni antitrust da parte degli USA.
L’entrata in vigore delle tariffe era, secondo la disciplina di questo
accordo, comunque subordinata all’approvazione da parte di entrambi i governi
interessati[91].
Per quanto concerne invece la capacità, era garantita un’equa e
paritaria facoltà per i vettori dei due Stati, designati ad operare su ciascuna
rotta tra i rispettivi territori, senza che venissero posti limiti né alla
cadenza dei voli né alla capienza degli aeromobili utilizzati[92].
A tale proposito veniva previsto esclusivamente un «sistema di controllo ex
post facto da parte delle autorità governative» dei due Stati ([93]).
Gli annessi alla maggior parte degli accordi bilaterali prevedevano una
specifica procedura volta all’identificazione dei servizi che ogni vettore ha
facoltà di istituire e alle relative modalità di attuazione. Per verificare
l’esatta applicazione delle disposizioni di carattere generale insite
nell’accordo, veniva affidato ai governi il compito di effettuare i controlli
sull’attività dei vettori[94].
I primi accordi bilaterali del dopo-guerra, ispirati al «modello di
Bermuda I», non prevedevano un controllo preventivo delle capacità e delle
tariffe. Conseguentemente, le compagnie aeree avevano un ampio margine di
iniziativa, esercitato, di regola attraverso la IATA. È apparso che tale
sistema potesse determinare squilibri sulla possibilità di introitare traffico
da parte di ciascuna delle compagnie designate con riferimento alla concorrenza
sebbene valesse in genere la tendenza delle imprese ad evitare reciproci
comportamenti aggressivi. Si osservava, al riguardo, che «Sulle rotte oggetto
dell’accordo, che sono espressamente individuate, i vettori operano in modo
tale da non danneggiarsi indebitamente, tenuto conto dei loro rispettivi
interessi»[95].
A causa della recessione economica «mondiale» degli anni ‘70 del secolo
scorso, i vettori regolari furono «obbligati» ad aumentare i livelli tariffari,
favorendo così il proliferare dei vettori charter, che si posero, per la
prima volta, in forte concorrenza con i voli di linea.
In tale quadro, si poté assistere ad una rimeditazione delle posizioni
liberistiche di vari Stati, fra cui anche gli Stati Uniti. Fu il terreno che
portò alla conclusione dell’accordo «Bermuda II»[96],
che «iniziò una politica di tendenziale sostituzione dello scambio bilaterale
dei diritti di traffico charter al tradizionale strumento di
riconoscimento unilaterale delle relative libertà commerciali»[97],
con un considerevole innalzamento del livello di intervento delle autorità
pubbliche.
L’esaurirsi di quella fase economica regressiva, portò negli Stati
Uniti d’America, sul piano interno, al superamento delle politiche di controllo
del mercato del trasporto aereo attraverso la deregulation, a cui
corrispose, sul piano delle relazioni aeronautiche internazionali, l’iniziativa
degli Stati Uniti per l’adozione di un modello più liberale di accordo
bilaterale, ovvero i c.d. accordi «Open Sky»[98].
Va tuttavia sottolineato che questi ultimi, nella loro prima elaborazione,
hanno continuato a basarsi sul principio di nazionalità delle compagnie aeree
che operavano i collegamenti. Era cioè richiesto un rigido collegamento di
ciascuna compagnia aerea con lo Stato che la avesse designata, fondato anche
sulla capacità di ottenere l’iscrizione nel registro di quest’ultimo, sul
presupposto della cittadinanza del soggetto fisico o della nazionalità della
persona giuridica titolare del diritto di proprietà (c.d. «substantial ownership and control»). La
fissazione di tali requisiti per poter operare sulle rotte internazionali,
nell’ambito dell’allora Comunità europea, come si vedrà, è stata ritenuta
incompatibile con la libertà di stabilimento riconosciuta dall’art. 48 Tr. Ce
(ora 54 TfUe).
3.2. – Le sentenze della Corte di giustizia del 2002 e le
nuove competenze della Commissione. L’accordo
«Open Sky Plus»
Sulla materia degli accordi bilaterali di traffico aereo stipulati
dagli Stati membri con Stati terzi, hanno avuto un ruolo innovativo le nuove
competenze della Commissione conseguenti, in particolar modo, all’entrata in
vigore del reg. Ce n. 874/2004 [99].
Con quest’ultimo è stata, infatti, prevista la possibilità che la stessa
Commissione venisse delegata a negoziare nonché a sottoscrivere accordi per
conto dell’allora Comunità e degli Stati membri. Un caso per tutti è
rappresentato dall’accordo «Open Sky Plus» con gli Stati Uniti
d’America, firmato il 2 marzo 2007 [100].
Il richiamato reg. Ce n. 874/2004 è una conseguenza quasi scontata
delle otto sentenze[101]
della Corte di giustizia del 5 novembre 2002 inerenti altrettanti accordi
bilaterali di traffico conclusi da Stati membri con gli U.S.A. La Corte di
giustizia, ritenne illegittimi tali accordi ravvisando fra l’altro in essi una
chiara violazione del divieto di limitazione della libertà di stabilimento (ex art. 58 Tr. Cee, poi art. 48 Tr. Ce,
e ora 54 TfUe). Non venne invece accolta la tesi della Commissione che lamentava[102]
una violazione delle proprie supposte competenze. Nonostante la Corte non abbia
accolto i ricorsi della Commissione sotto l’ultimo profilo ricordato, va dato
atto del fatto che grazie alle richiamate otto decisioni si è dato il la al
coordinamento dell’attività degli Stati membri nella conclusione di accordi
bilaterali di traffico.
In questo clima vanno collocate le comunicazioni della Commissione del
2002/03 [103] che sottolineano come i princìpi
affermati dalla Corte di giustizia non avessero ripercussioni solo sugli otto
accordi bilaterali (oggetto delle richiamate sentenze), ma su tutti gli accordi
bilaterali di traffico aereo stipulati fra Stati membri e Paesi terzi. È stato
altresì sottolineato come, sempre in conseguenza delle affermazioni della Corte,
risultasse un obbligo degli Stati membri di denunziare gli accordi bilaterali
che contenessero clausole in conflitto con tali princìpi. Ed è così che, come
risultante di quanto premesso, è stata riconosciuta l’esigenza che gli accordi
bilaterali di maggiore rilievo venissero
negoziati dalla Commissione per conto di tutti gli Stati membri.
Il Consiglio dei
Ministri dei trasporti dell’allora Comunità adottò una decisione datata 5
giugno 2003 grazie alla quale la Commissione veniva autorizzata a negoziare con
gli USA un accordo volto a creare uno «“spazio aereo senza frontiere” in
sostituzione dei cosiddetti accordi “cieli aperti”, nonché di altri accordi più
restrittivi concordati bilateralmente con gli Stati membri»[104].
Conseguenza di questa catena di provvedimenti, come anticipato, è stata
l’emanazione del richiamato reg. Ce n. 874/04.
4. – Requisiti di nazionalità, la licenza di esercizio ed il
certificato di operatore aereo
4.1. – I requisiti di nazionalità
Le libertà dell’aria, come del resto le libertà di navigazione marittima
sono riconosciute non al singolo individuo, ma agli Stati[105].
L’esercizio di tali libertà richiede l’impiego di navi ed aeromobili che
presentino un particolare collegamento (la «nazionalità») con gli ordinamenti degli Stati[106].
Tale collegamento, per gli aeromobili, è determinato dall’iscrizione nel
registro di uno Stato (art. 17 convenz. di Chicago 1944)[107].
La nazionalità di un aeromobile è attestata dal c.d. certificato d’immatricolazione
(nel nostro ordinamento disciplinato dall’art. 755 c. nav.). Nel sistema della
convenzione di Chicago, mentre è prevista la possibilità del mutamento
di nazionalità, dall’altra è categoricamente esclusa dall’art. 18 della stessa
convenzione la registrazione multipla o comunque la doppia nazionalità[108].
Lo stesso principio viene ribadito, nel nostro ordinamento, dall’art. 751 c.
nav. e, a livello di diritto internazionale, era a suo tempo stato affermato
già dall’art. 8 convenz. Parigi del 1919. I requisititi di nazionalità
necessari, come anticipato, per l’accertamento del legame tra l’aeromobile e lo
Stato sono fondamentali, così come previsto dall’art. 750 c. nav., per la
registrazione e per il mantenimento dell’iscrizione nel registro aeronautico
nazionale che è tenuto presso l’ENAC.
I requisiti di nazionalità sono fissati in Italia dall’art. 756 c. nav.[109],
che, nel testo vigente, ha adeguato il nostro ordinamento, come era stato
auspicato[110],
al principio dell’equiparazione alle persone fisiche aventi la cittadinanza di
uno degli Stati dell’Unione delle società costituite conformemente alla
legislazione di uno Stato membro e aventi la sede sociale, l’amministrazione
centrale o il centro di attività principale all’interno dell’Unione stessa[111].
Il testo originario del codice della navigazione, all’art. 751,
condizionava la nazionalità dell’aeromobile a requisiti ancora più stringenti
di quelli che il medesimo codice richiedeva per la nazionalità delle navi (art.
143 c. nav.): era richiesto, infatti, il requisito della totale proprietà nazionale
del velivolo[112].
Tali requisiti sono stati progressivamente allentati, da un lato, per quanto
concerneva il titolo di disponibilità del velivolo e l’equiparazione ai
soggetti italiani di cittadini ed enti comunitari; dall’altro, per quanto
concerneva la quota di controllo, che non deve più essere totale, essendo
sufficiente che sia maggioritaria.
L’art. 756 c. nav. mantiene la deroga, originariamente introdotta nel
testo del previgente art. 751 c. nav. dall’art. 8 della l. 13 maggio 1983 n.
213 al requisito di proprietà, prevedendo la possibilità di iscrizione nel
registro nazionale anche degli aeromobili di cui le compagnie aeree titolari di
licenza di esercizio abbiano l’effettiva disponibilità, ancorché non ne abbiano
la proprietà[113],
tenuto conto, fra l’altro dell’esigenza di adeguare le flotte agli
aggiornamenti tecnologici[114].
Si tratta di una previsione finalizzata ad agevolare lo sviluppo del leasing
aeronautico[115],
a fronte dell’esigenza di ampliamento delle flotte delle compagnie aeree,
accentuata dai processi di deregolamentazione e liberalizzazione[116].
La ratio di tale riforma va individuata
nell’apertura alla possibilità che «gli aeromobili […] assunti in leasing possano
portare la bandiera italiana nonostante la proprietà straniera del veicolo
locato»[117]. È evidente che la possibilità di fare
ricorso al leasing per acquisire la disponibilità di aeromobili ha
costituito uno dei fattori che ha facilitato l’avvento delle compagnie low
cost[118].
In tale ottica, è auspicato un passo ulteriore, attraverso il rafforzamento
delle garanzie a tutela della posizione del lessor, al di là di quanto
consentito dalla convenzione di Ottawa del 28 maggio 1988 sulla locazione
finanziaria[119],
che, verosimilmente consentirebbe un accesso al credito a tassi più
convenienti: a tali finalità risponderebbe il sistema della convenzione di
Città del Capo del 16 novembre 2001 sulle garanzie internazionali sui beni
mobili strumentali ed il suo protocollo aeronautico, aperto alla firma in pari
luogo e pari data[120].
Peraltro, convenzione di Città del Capo e protocollo aeronautico hanno anche
offerto una copertura alla possibilità, frequente nella prassi, che i motori
potessero avere una sorte separata rispetto alle cellule[121].
È da aggiungere, peraltro, che, rispetto ai tradizionali vincoli,
un’evoluzione anche più incisiva, va constatata rispetto ai requisiti di
nazionalità per l’esercizio delle linee aeree che, originariamente erano
equivalenti alle condizioni per l’iscrizione degli aeromobili nel registro
nazionali: in base all’art. 777 c. nav., nel testo originario del 1942,
l’esercizio dei servizi in questione era riservato «a persone, enti o società
capaci di avere in proprietà aeromobili nazionali», salvo l’eccezione prevista
per i collegamenti internazionali, in relazione alla necessità di consentire i
diritti di traffico delle compagnie degli altri Stati[122].
Tale quadro è stato totalmente sovvertito, come si avrà modo di rilevare nel
prosieguo della trattazione.
4.2. – La licenza
di esercizio e il certificato di operatore aereo
La disciplina dell’art. 778 c. nav., nel testo vigente, conformemente
al reg. Cee
n. 2407/92 (oggi rifuso nel reg. Ce n. 1008/2008), sancisce l’essenzialità tanto del rilascio quanto del mantenimento
della licenza di esercizio[123]
per l’operatività di un’impresa di trasporto aereo[124].
Già con il reg. Cee n. 2407/92, «il Consiglio ha posto le basi per una
disciplina uniforme di carattere pubblicistico sull’ammissione di un soggetto
comunitario alla professione di vettore aereo»[125].
Il menzionato art. 778 c. nav., conformemente a quest’ultimo principio,
prevede, quale requisito per il rilascio della licenza, che l’impresa abbia
come sua principale caratterizzazione l’attività di trasporto aereo che dovrà
svolgersi «esclusivamente oppure in combinazione con qualsiasi altra attività
commerciale che comporti l’esercizio oppure la riparazione o la manutenzione di
aeromobili». Viene inoltre previsto, all’art. 4, lett. p) del
reg. Ce n. 1008/2008 (art. 4, § 2 reg. Cee n. 2407/1992), un requisito di
controllo e proprietà necessario per il rilascio della licenza di esercizio[126].
Come stabilito dall’art. 9, § 1 del reg. Ce n. 1008/2008, la licenza di
esercizio non solo può essere revocata qualora vengano meno i requisiti
richiesti dallo stesso regolamento ma può anche essere sottoposta a revisione,
già un anno dopo il rilascio. Va infine sottolineato come, tra i requisiti
necessari per il rilascio della licenza d’esercizio, ci sia, inoltre, il
certificato di operatore aereo indicato con l’acronimo (COA), che veniva
definito dal reg. Cee n. 2407/92 al suo art. 2, lett. d), oggi art.
2, n. 8 del reg. Ce 1008/2008 [127].