Introduzione (XI-XXIV) al volume: AA.VV., La continuità territoriale della Sardegna. Passeggeri e merci, low cost e turismo, a cura di MICHELE M. COMENALE PINTO, con il coordinamento di Giovanni Pruneddu, [Quaderni della Rivista del Diritto della Navigazione, 5] Roma, Aracne editrice, 2015, XXVI-588 pp. - ISBN 978-88-548-8203-4

INDICE

Michele M. Comenale Pinto

Università di Sassari

La continuità territoriale della Sardegna ai tempi dell’autorità di regolazione dei trasporti

Sommario: 1. Antiche questioni e nuovi problemi. – 2. I servizi marittimi ed aerei prima delle liberalizzazioni. – 3. La continuità territoriale nell’epoca delle liberalizzazioni. – 4. Continuità territoriale e regolazione dei servizi di trasporto.

1. – Antiche questioni e nuovi problemi

La particolare posizione della Sardegna nel Mediterraneo, con la sua condizione di insularità[1], è stata per lungo tempo un fattore di limitazione della crescita economica, rispetto alla quale oggi sembrano, però, aprirsi, nuove prospettive, nell’ambito delle politiche di cooperazione macro-regionale dell’Unione europea[2]. Nondimeno, per la Sardegna persiste la questione della «continuità territoriale»[3]; questo volume raccoglie i primi risultati di una riflessione sul problema di studiosi, esperti ed esponenti della società civile, svoltasi il 28 e 29 novembre 2014 nell’Aula Magna dell’Università degli studi di Sassari, sulle orme di quella che fu inaugurata nello stesso luogo il 15 ottobre 1999, per iniziativa di Gabriele Silingardi, mio compianto ed indimenticabile predecessore nell’insegnamento nell’Ateneo turritano del diritto della navigazione[4]. L’iniziativa si è svolta nell’ambito delle attività del Corso di dottorato in scienze giuridiche dell’Università di Sassari, e ciò ha stimolato la partecipazione di dottorandi e dottori di ricerca, che hanno contribuito ampiamente alla riflessione con i loro scritti, che sono inseriti in questo volume.

Il tema trattato è oltremodo attuale. Per una prima effettiva attuazione della continuità territoriale in campo aeronautico, non volendo tener conto di un precedente restato solo sulla carta della Gazzetta Ufficiale[5], si è dovuto attendere, per la Sardegna e le isole minori della Sicilia, l’applicazione l’art. 36 della l. 17 maggio 1999, n. 144 [6]; per la continuità territoriale marittima ancora si attende di vedere una soluzione.

Il problema odierno dei trasporti e della mobilità in Sardegna e da e per la Sardegna persiste, mutatis mutandis, rispetto a quello che si è costantemente registrato, quanto meno con riferimento al commercio, già dai tempi del Regno di Sardegna[7]. E resta ancora attuale la constatazione, che pure era stata lucidamente svolta nella prima metà del secolo XIX, della necessità di un’integrazione tra il trasporto marittimo (ed oggi anche aereo) fra la Sardegna e la Terraferma, da un lato, e le vie di comunicazioni all’interno dell’Isola [8], dall’altro; semmai, rispetto ad allora, è da dire che il sistema dei collegamenti terrestri appare gravemente carente in rapporto a quanto sarebbe consentito dalle moderne tecniche di realizzazione delle reti stradali[9] e ferroviarie[10].

Si trova ancora corrispondenza nelle considerazioni di allora, circa il rilievo dell’importanza dei porti (ed oggi anche degli aeroporti)[11], come condizione per consentire il commercio ed i trasporti verso l’esterno[12].

In epoca più recente, l’attenzione si è focalizzata, oltre che sul commercio e sul trasporto delle merci, sulla questione della mobilità delle persone, essendosi acquisita la coscienza che questa non soltanto non dovesse essere ostacolata[13], ma dovesse essere anche effettivamente garantita in concreto[14], provvedendo, peraltro a dare adeguata tutela ai diritti degli utenti dei servizi di trasporto, specialmente rispetto ai possibili disservizi[15].

È appena il caso di aggiungere che, al di là dell’eventuale intervento pubblico per garantire l’accesso ad una mobilità sostenibile e sufficiente in termini di frequenze e capacità di movimentazione, occorre che sia altresì garantita la sicurezza del trasporto[16].

E, peraltro, si è iniziato a considerare la mobilità delle persone anche nell’ottica del turismo, di cui è indubbio il rilievo nell’economia della Sardegna; in quest’ultimo ambito, si è peraltro registrato il crescente successo delle compagnie c.d. «low cost»[17], che hanno contribuito in maniera considerevole ad incrementare i flussi di traffico passeggeri[18], stimolando così una riflessione sulla possibilità di soddisfare attraverso di esse anche la domanda di trasporto collegata al soddisfacimento delle esigenze di «continuità territoriale»[19]. D’altra parte, se anche l’accesso all’Isola dalla Terraferma può essere considerato relativamente agevole ed economico, in particolare grazie ai collegamenti aerei, sia in regime di continuità territoriale, sia low cost, va sottolineato come, in ragione delle carenze infrastrutturali e di organizzazione dei servizi di trasporto di superficie, appaia spesso (troppo) difficoltosa la prosecuzione della mobilità oltre le località direttamente servite dagli aeroporti. Insomma, ciò che sostanzialmente resta deficitaria nell’Isola è quella che si potrebbe chiamare «continuità territoriale in prosecuzione», che dovrebbe essere assicurata attraverso una efficiente combinazione si servizi su ferro e su gomma.

2. – I servizi marittimi ed aerei prima delle liberalizzazioni

I trasporti marittimi da e per la Sardegna, fin dal 1835 affidati al servizio dei Regi Piroscafi, con soluzione che era apparsa dispendiosa e non adeguata[20], hanno poi seguito il modello, sostanzialmente corrispondente a quello elaborato in Francia[21], della marina sovvenzionata e dei servizi di linea di preminente interesse nazionale, a suo tempo individuate dal R.d.l. 7 dicembre 1936, n. 2081 [22].

Le linee marittime per la Sardegna erano oggetto di una convenzione con la compagnia Tirrenia[23], facente capo, allora, al sistema delle partecipazioni statali, attraverso la finanziaria Finmare, nell’ambito dell’IRI[24]; si affiancava, peraltro, l’attività di traghetto delle Ferrovie dello Stato, iniziata con lo stimolo di un finanziamento concesso ad hoc dall’allora operante Cassa del Mezzogiorno[25], ed in esercizio fino al 2009. In base all’art. 15 della l. 5 dicembre 1986, n. 856 [26], l’affidamento delle linee marittime per l'espletamento dei servizi postali e commerciali con le isole minori sarde e con la Corsica, fino a quel momento operati dalla Tirrenia, è stato trasferito alla Saremar, società di navigazione a carattere regionale, con sede in Cagliari, appositamente costituita con capitale della stessa Tirrenia e della Finmare, poi trasferita a titolo gratuito, nello stato di fatto e di diritto, alla Regione Autonoma della Sardegna a seguito del processo di liberalizzazione del cabotaggio marittimo, ex art. 1, comma 998 della l. 27 dicembre 2006, n. 296 e conclusosi con la l. 20 novembre 2009 n. 166, con l’assunzione della natura mista pubblico-privata[27]. Peraltro, su tale compagnia e sui servizi che opera, sembra poter incidere negativamente la vicenda della c.d. «Flotta Sarda», che ha coinvolto la compagnia marittima Saremar, in conseguenza delle scelte politiche che l’hanno chiamata ad operare servizi marittimi con la Terraferma, in concorrenza, ma avvalendosi di aiuti pubblici che deve restituire[28].

Il trasporto aereo di linea era operato nell’ambito del regime di concessione previsto dal testo originario del codice della navigazione, ed in cui il concessionario era il gruppo Alitalia, anch’esso facente capo al sistema delle partecipazioni statali e che si inseriva peraltro nella logica delle cosiddette compagnie di bandiera[29]. Soltanto una nicchia era stata riservata all’allora Alisarda, in ragione peraltro dei movimenti turistici indotti sulla Costa Smeralda[30].

È indubbio che, rispetto al momento in cui erano state elaborate quelle soluzioni per soddisfare le esigenze di trasporto della Sardegna, come di altre aree del territorio nazionale, sia cambiato in maniera radicale tanto il contesto economico, quanto il quadro giuridico, tenuto conto, in particolare, dei vincoli che derivano dall’ordinamento dell’odierna Unione europea, e che hanno portato al processo di liberalizzazione tanto dei servizi marittimi, quanto di quelli aerei, con il superamento del meccanismo delle riserve di cabotaggio in favore delle navi e degli aeromobili iscritti nei registri nazionali, nonché della stessa partecipazione pubblica nel capitale delle compagnie marittime ed aeree.

3. – La continuità territoriale nell’epoca delle liberalizzazioni

I servizi marittimi ed aerei, nel quadro originario della Comunità economica europea, erano esclusi tout-court dall’ambito di applicazione alla disciplina dei trasporti, dettata dall’allora Titolo IV del Trattato istitutivo della Comunità economica europea[31]. Il quadro è mutato radicalmente[32] a seguito dell’entrata in vigore del terzo pacchetto comunitario sui trasporti aerei, (regolamenti CE nn. 2407, 2408 e 2409 del 23 luglio 1992, oggi rifusi nel regolamento CE n. 1008/2008 del 24 settembre 2008)[33]. Nella medesima ottica ha operato, per quanto concerne i servizi marittimi, il regolamento CE n. 3577 del 1992 [34]. L’adozione di tali discipline ha portato alla liberalizzazione dell’accesso delle imprese alla prestazione dei servizi ed all’abolizione della «riserva di cabotaggio», che aveva caratterizzato fino a quel momento sia i trasporti marittimi, sia quelli aerei[35]. Si è così arrivati al superamento del regime di eccezioni in precedenza assicurato alle imprese di trasporto marittimo ed aereo rispetto all’originario statuto delle imprese e della concorrenza ed in particolare, per quello che qui ci riguarda più da vicino, rispetto al regime degli aiuti pubblici e statali, con l’assoggettamento al regime dell’odierno art. 107 TfUE ed il confinamento dell’intervento pubblico, sotto forma di oneri di servizio pubblico ed aiuti a carattere sociale[36], ai casi in cui il mercato non dia di per sé una risposta adeguata alle esigenze di mobilità, ovvero rispetto alle categorie le cui esigenze al riguardo non possano essere soddisfatte da un mercato pur efficiente. Lo strumento degli oneri di servizio pubblico è stato espressamente previsto dall’art. 4 del già menzionato regolamento CE 2408/92 (ed oggi dagli artt. 16/18 del regolamento CE 1008/2008) per il trasporto aereo; per il trasporto marittimo la disciplina è invece recata dall’art. 4 del pure richiamato regolamento CE 3577/1992 [37]. Mentre per gli oneri di servizio nel trasporto aereo, il legislatore dell’odierna Unione europea ha affermato espressamente una serie di principi in tema di procedimento[38], non altrettanto ha fatto per gli oneri di servizio pubblico nel trasporto marittimo.

Attualmente, un riferimento agli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo è contenuto anche nel codice della navigazione, nel testo oggi in vigore dopo la riforma della sua parte aeronautica del 2005 - 2006: l’art. 782., c. nav., dopo aver richiamato la necessità di conformazione alle «vigenti disposizioni comunitarie», precisa che «i servizi pubblici di trasporto aereo di interesse esclusivamente regionale o locale sono disciplinati da regioni interessate», andando, apparentemente, al di là di quanto avrebbe potuto essere disciplinato dal legislatore ordinario[39]. D’altro canto, il margine per l’affermazione del carattere esclusivamente regionale di un collegamento aereo da assoggettare ad oneri di servizio sembra quantomeno molto circoscritto[40].

Per quanto concerne i servizi marittimi, con le isole maggiori, fino ad oggi si è mantenuto il regime di convenzione con la compagnia di navigazione Tirrenia, pur privatizzata[41], con il prolungamento della fase transitoria consentito dal regolamento 3577.

4. – Continuità territoriale e regolazione dei servizi di trasporto

Sulla questione della continuità territoriale è stato recentemente chiamato ad intervenire un nuovo attore, l’Autorità di regolazione dei trasporti, istituita, alla conclusione di una lunga gestazione, con il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214 [42]. Le implicazioni dell’ingresso in campo di tale nuova Autorità non sono ancora del tutto chiare. Tra le competenze demandate a tale Autorità, ai sensi del comma 2, lett. d, all’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, si rinviene lo «stabilire le condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto nazionali e locali connotati da oneri di servizio pubblico, individuate secondo caratteristiche territoriali di domanda e offerta»[43]. Ai sensi della prima parte della successiva lettera f del medesimo art. 37, comma 2, l’Autorità è anche chiamata a «definire gli schemi dei bandi delle gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva e delle convenzioni da inserire nei capitolati delle medesime gare e a stabilire i criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici». Non sembra dubbio che la norma si riferisca anche ai collegamenti marittimi ed aerei[44], di «continuità territoriale»; va dunque appurato se e quanto la competenza in questione possa sovrapporsi a quelle di diversi soggetti pubblici od altre autorità.

Un problema di coordinamento si pone in particolare per quanto concerne gli oneri di servizio nel trasporto aereo[45], tenuto conto del particolare ruolo dell’ENAC, indicato chiamato dal testo vigente dell’art. 687 c. nav., ad agire «nel rispetto dei poteri di indirizzo del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, nonché fatte salve le competenze specifiche degli altri enti aeronautici, […] come unica autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile». D’altro canto, l’ENAC è stato definitivamente privato, in favore dell’autorità di regolazione dei trasporti, di quelle funzioni relative alla determinazione delle tariffe aeroportuali, che gli erano state provvisoriamente attribuite, proprio nelle more dell’istituzione dell’Autorità di regolazione dei trasporti, dall’art. 73 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, come convertito dalla l. 24 marzo 2012, n. 27 [46].

Per ben inquadrare la questione dei rapporti della specifica materia considerata fra autorità di regolazione dei trasporti ed ENAC, non sembra inutile ripercorrere quantomeno le ultime fasi[47] che hanno portato al presente assetto istituzionale del settore in questione. In generale l’Autorità dei trasporti è stata istituita «in un contesto in cui permangono competenze di altri enti e Autorità»[48]; l’ambito principale di attività a cui sembra demandata la nuova autorità va ad occupare uno spazio su cui già aveva ampiamente operato l’Autorità garante della concorrenza del mercato, che aveva più volte avuto modo, in passato, di evidenziare l’opportunità dell’affidamento di quei compiti che stava svolgendo ad un soggetto più specializzato[49]. All’epoca non era sembrato dubbio che i poteri dell’AGCM potessero coesistere con quelli dell’ENAC; è anche vero che sull’effettivo esercizio del diritto alla mobilità possono incidere comportamenti delle imprese che siano lesivi del mercato o dei diritti del consumatore, profili il cui controllo è affidato in via generale all’AGCM, rispettivamente dalla l. 10 ottobre 1990, n. 287 e dal d.l. 6 settembre 2005, n. 206 (codice del consumo)[50]. Peraltro, per quanto concerne la tutela dei consumatori, il comma 1 bis dell’art. 27 cod. consumo, nel ribadire, anche per i settori regolati, la competenza in tema di pratiche commerciali scorrette dell’AGCM, prevede che quest’ultima acquisisca il parere dell’autorità di regolazione del settore interessato[51].

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[1] Il problema dell’insularità, nel quadro euro-unitario, è trattato da P. Fois, La continuità territoriale e l’insularità nell’Unione europea in questo Volume, 37.

[2] Cfr. M. Prezioso, Blue growth cross-border evidence: quale resilienza all’organizzazione economica policentrica terra-mare, in questo Volume, 89.

[3] V., a suo tempo, in chiave economica, v. a suo tempo M. Del Viscovo, La «continuità territoriale» e i trasporti con la Sardegna, in Nord e Sud, 1982, 299.

[4] Gli atti di quel convegno sono raccolti nel volume Continuità territoriale e servizi di trasporto aereo, Torino, 2002. Seguì poi, nel 2000, un’iniziativa sui servizi marittimi dell’Università di Cagliari, i cui atti sono pubblicati nel volume Continuità territoriale e servizi di trasporto marittimo, a cura di L. Tullio e M. Deiana, Cagliari, 2001. Infine, va ricordato il seminario di Cagliari del 2011, i cui atti sono pubblicati ne La continuità territoriale nel trasporto aereo e l'insularità. L'esperienza sarda, a cura di M. Cardia, Cagliari, 2012. La sensibilità al tema si era però già espressa in passato con incontri di riflessione, in chiave economico-imprenditoriale, fra cui va ricordato il convegno del 1972, i cui atti sono raccolti nel volume Atti Convegno sui trasporti marittimi ferroviari ed aerei da e per la Sardegna, a cura della C.C.I.A.A. di Cagliari, Cagliari, 1972.

[5] Cfr. art. 13 del d.l. 21 ottobre 1996, n. 5353, come convertito dalla l. 23 dicembre 1996, n. 647, con cui erano previsti finanziamenti, che erano però inadeguati a consentire l’attuazione degli oneri di servizio pubblico, ex art. 4 del regolamento CE n. 2408/1992: cfr. G. Silingardi, Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo comunitario, cit., 101. Va anche ricordata la l. reg. (Sardegna) 24 gennaio 1994, n. 8, poi abrogata dalla successiva l. reg. (Sardegna) 2 ottobre 1997, n. 24, che aveva introdotto «Contributi alle imprese esercenti servizi aerei di terzo livello» (ritenuti peraltro incompatibili con il mercato comune dalla decisione della Commissione 96/110/CE del 19 luglio 1995, in G.U.C.E. n. L 026 del 2 febbraio 1996, 29.

[6] Si trattò dell’inserimento della previsione specifica nell’ambito di un testo normativo di contenuto assolutamente disomogeneo (la l. 17 maggio 1999, n. 144 è intestata «Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all’occupazione e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali»).

[7] Cfr. G. Puddu, Il commercio marittimo del Regno di Sardegna nel Settecento: riformismo e restaurazione sabauda, Cagliari, 2010, 109 ss.; sul problema delle comunicazioni marittime della Sardegna in epoca antica, v. A. Mastino, Trasporti marittimi nel Mediterraneo antico, in questo Volume, 81. Sulla continuità marittima contemporanea della Sardegna, con riferimento al commercio, si rinvia, da ultimo, a G. Benelli, Continuità territoriale marittima per le merci: alcuni spunti di riflessione, ivi, 211.

[8] Scriveva A. Della Marmora, Quistioni marittime spettanti all'Isola di Sardegna, Cagliari, 1830, 3 s., riferendosi al sistema viario basato sulla «Carlo Felice» (odierna S.S. 131): «un così ampio sistema di lavori stradali quale viene di essere proposto al Parlamento, non avrebbe quel felice risultamento che tutti ne aspettiamo se non si risolvessero in pari tempo alcune importantissime quistioni marittime, senza delle quali quella stessa costa ove dovranno fare capo le principali vie proposte dal Ministero non potrebbe sorgere a nuova vita, il commercio sardo non potendo sperare dalla sola attivazione delle interne sue communicazioni quell'impulso che aspetta da gran tempo».

[9] Peraltro, le facilitazioni stradali potrebbero incidere in maniera non positiva rispetto al ruolo riconosciuto agli aeroporti oggi classificati di «interesse nazionale», individuati ai sensi dell’art. 698 c. nav. (in Sardegna, sulla base del recente Piano nazionale degli aeroporti, del 2015, si tratta degli aeroporti di Alghero ed Olbia) rispetto ai tempi di percorrenza stradale dell’unico aeroporto ritenuto di «particolare rilevanza strategica»). In effetti, attualmente, gli aeroporti di «interesse nazionale» sono individuati nei bacini di traffico omogeneo tenendo conto di una distanza massima di due ore di percorrenza in auto da un aeroporto di particolare rilevanza strategica (cfr. d.P.R. 17 settembre 2015, recante «Regolamento concernente l’individuazione degli aeroporti di interesse nazionale, ai sensi dell'articolo 698 del Codice della navigazione»).

[10] Sul tema dei trasporti ferroviari, v., in ottica spagnola, il contributo di A. Emparanza Sobejano, La liberalización del transporte ferroviario en España, in questo Volume, 179. Per quanto concerne la Sardegna, va segnalato che sembra finalmente alle battute finali, mentre questo volume sta andando in stampa, la vicenda della tanto attesa entrata in servizio, più volte annunciata, dei treni «veloci» ATR 365 sulla tratta (peraltro a binario unico e non elettrificata) Sassari/Cagliari.

[11] Sul ruolo degli aeroporti, v. F. Salerno, Aeroporti e vettori low cost, nonché . A. Casal Freiría, Los aeropuertos regionales como servicios de interés económico general, rispettivamente in questo volume, 231 e 251.

[12] Ancora A. Della Marmora, Quistioni marittime spettanti all'Isola di Sardegna, cit., 33, evidenziava l’importanza di predisporre «condizioni marittime tali da somministrare al navigatore, quei comodi che tanto influiscono sul commercio, od almeno quelle facilità di approdo e quella sicurezza di ancoraggio che formano i primi bisogni di chi deve approdare e caricare».

[13] La libertà di circolazione è affermata in tutte le costituzioni di matrice liberale: cfr. P. Barile, P. Caretta, Libertà costituzionali e limiti amministrativi, Padova, 1990, 133; P. Giocoli Nacci, F. Mastroviti, La libertà di circolazione e soggiorno, in Libertà costituzionali e limiti amministrativi, Trattato di diritto amministrativo, diretto da G. Santaniello, XII, Padova, 1990, 133.

[14] Sul tema si rinvia a G. Carboni, Il diritto della mobilità dei cittadini europei, in questo Volume, 3. In ottica economica, v. F. Carlucci, Trasporto aereo: inclusione sociale e sviluppo economico, ivi, 117. Nella letteratura navigazionistica, v. per tutti G. Rinaldi Baccelli, Il diritto alla mobilità dei cittadini e lo sciopero nel pubblico servizio di trasporto, in Dir. prat. av. civ., 1988, 311; Id., Per un inquadramento sistematico del diritto della persona al trasporto pubblico, in Riv. dir. civ., 1991, II, 21

[15] Ed in tale ottica, non possono non essere apprezzate le politiche di tutela degli utenti in seno all’odierna Unione europea, a partire dal reg. Cee n. 295/91, dettato in favore dei passeggeri del trasporto aereo, poi abrogato e sostituito dal reg. Ce n. 261/04, fino al reg. Ue n. 1177/2010, per i passeggeri del trasporto per via d’acqua, al reg. Ce n. 1371/2007 per i passeggeri ferroviari e al reg. Ce n. 181/2011 per i passeggeri del trasporto stradale: cfr. S. Pollastrelli, Il diritto all’assistenza ai passeggeri nei casi di negato imbarco, cancellazione delle corse e ritardo alla partenza, in questo volume, nonché E. G. Rosafio, Il negato imbarco, la cancellazione del volo e il ritardo nel trasporto aereo di persone: il regolamento n. 261/2004/Ce, in Giust. civ., 2004, II, 469 e M. Brignardello, La tutela dei passeggeri in caso di negato imbarco, cancellazione del volo e ritardo prolungato. Normativa vigente e prospettive dì riforma, Torino, 2013; Id., I diritti dei passeggeri marittimi in caso di cancellazione o di ritardo della partenza della nave, in Riv. dir. nav., 2014, 573. Le recenti vicende dell’interruzione dei servizi marittimi di Goinsardinia e dei servizi aerei di Windjet hanno comportato considerevoli problemi per far fronte alla massa di passeggeri che non ha potuto fruire dei servizi di trasporto che pure aveva regolarmente acquistato: cfr. in proposito N. Martello, La gestione delle situazioni di emergenza determinate dalla interruzione dei servizi di una compagnia marittima, in questo Volume, 435; V. Fusco, Il caso del sequestro degli aeromobili Wind Jet, ivi, 449.

[16] Alla qualità dei servizi da garantire faceva già riferimento espresso in Francia l’art. 1 della lois de orientation des transports interieurs del 30 dicembre 1982: cfr. G. Rinaldi Baccelli, La mobilità come diritto fondamentale della persona, cit., 26, con impostazione poi ribadita dal legislatore francese nel titolo I del più recente Code des transports del 2010 (in particolare, la qualità dei servizi di trasporto è richiamata nell’art. L1111-2; il libro I del code è intestato al «droit au transport»): cfr. G. Carboni., Il diritto alla mobilità, cit.

[17] In tema, da ultimo, cfr. G. Pruneddu, Sistemi di prenotazione elettronica, compagnie aeree low cost e sviluppo turistico, in Diporto e turismo tra autonomia e specialità. Un’occasione per un incontro interdisciplinare, atti delle giornate di studio presso l’Università degli studi Magna Græcia di Catanzaro, a cura di U. La Torre, A. M. Sia, Roma, 2014, 461.

[18] Cfr. F. Salerno, Aeroporti e vettori low cost, cit., 231.

[19] In tema, v. G. Pruneddu, Compagnie aeree low cost: una soluzione all’attuale regime di continuità territoriale? in questo Volume, 333.

[20] Il servizio si basava su sei corse mensili da Genova, tre per Porto Torres e tre per Cagliari, come ricordava, scrivendone della qualità di direttore dell’Amministrazione dei vapori mercantili, R. Rubattino, Sulle corrispondenze marittime fra la Sardegna e la Terraferma. Osservazioni in proposito del bilancio della R. Marina, Genova, 1850, 3. Sulla scarsa efficienza del sistema, v. anche A. Della Marmora, Quistioni marittime spettanti all'Isola di Sardegna, cit., 9. R. Rubattino, Sulle corrispondenze marittime fra la Sardegna e la Terraferma, cit., 10 s., richiamava come esempi da seguire le più virtuose soluzioni, seguite degli altri governi dell’epoca, compreso quello delle Due Sicilie, che, sul presupposto che «i vapori postali devono esser mezzi non solo di posta, ma ben più di relazioni commerciali, affidarono a private imprese consimili corrispondenze». La tesi sostenuta era che l’impiego dei mezzi militari fosse dannoso tanto al commercio (ivi, 8 ss.), quanto alla Regia Marina (ivi, 12 ss.) e che, inoltre, fosse di ostacolo allo sviluppo della marina mercantile (ivi, 14 ss.).

[21] Cfr. G. Pescatore, La ristrutturazione dei servizi marittimi di preminente interesse nazionale, in Trasporti, 22, 1980, 3, ivi, 4. Sull’evoluzione del quadro francese, con particolare riferimento ai collegamenti con la Corsica, A. Fazi, X. Peraldi, La continuità territoriale della Corsica: il gran pasticcio?, in questo Volume, 149.

[22] Cfr. in generale G. Pescatore, La ristrutturazione dei servizi marittimi di preminente interesse nazionale, cit., 4, nonché A. Serra, Servizi marittimi sovvenzionati e concorrenza, in Continuità territoriale e servizi di trasporto marittimo, atti del convegno di Cagliari del 30 giugno - 1° luglio 2000, a cura di L. Tullio e M. Deiana, Cagliari, 2001, 119.

[23] Le altre linee postali e commerciali marittime sovvenzionate, di carattere locale, erano già affidate a società di navigazione appositamente costituite, sulla base della l. 19 maggio 1975, n. 169, all’origine nell’ambito del Gruppo Finmare. A suo tempo, il regime delle sovvenzioni alla Tirrenia, con il versamento di acconti anche prima della sottoscrizione della convenzione e della definizione degli obblighi di servizio pubblico, nonché dei parametri per la compensazione, ha dato luogo ad una complessa vicenda per l’azione giudiziaria promossa da un’impresa concorrente per il risarcimento dei danni subiti a causa dei prezzi asseritamente predatori praticati dalla medesima Tirrenia: C. giust., 10 giugno 2010, in causa C-140/09, in Dir. maritt., 2010, 491, con nota di C. Gambino, Servizi di interesse economico generale ed aiuti di Stato: il caso «Traghetti del Mediterraneo II», ivi, 492, ha affermato la responsabilità dello Stato italiano per l’(erronea) pronunzia sulla questione, resa da Cass., 19 aprile 2000, n. 5087, in Dir. maritt., 2002, 911, o in Dir. industriale, 2002, II, 21, con nota di A. Romagnoli, In tema di aiuti di Stato a finalità regionale concessi ad imprese che gestiscono servizi di interesse economico generale, ivi, 26.

[24] L’IRI era stato autorizzare a fondare la Finmare sulla base del R.d.l. 20 giugno 1935, n. 1357, convertito con la l. 9 gennaio 1936, n. 140. A seguito dell’evoluzione ricordata nel testo, il gruppo Finmare, per il comparto cabotiero, era costituito da sei società di navigazione: la Tirrenia e l'Adriatica che svolgevano servizi di collegamento a più lunga distanza e le società regionali Caremar, Siremar, Saremar, sulla base della l. 19 maggio 1975, n. 169, modificato dalla l. 27 febbraio 1978, n. 42. Cfr. A. Massera, Partecipazioni statali e servizi di interesse pubblico, Bologna, 1978, 288; E. Turco Bulgherini, Cabotaggio, federaggio, Short Sea Shipping e autostrade del mare, in Trattato breve di diritto marittimo, a cura di A. Antonini, I, Milano, 2007, 447, ivi, 462 ss. Sul sistema delle partecipazioni statali, a suo tempo v. G. Minervini, Il sistema italiano delle partecipazioni finanziarie dello stato e il mercato comune, in Riv. società, 1971, 31.

[25] Sulla base di quanto previsto dall'art. 14 della l. 29 luglio 1957, n. 634: cfr. G. Pescatore, Stato ed enti pubblici «esercenti» ed imprenditori di navigazione, in Riv. dir. nav., 1967, I, 249, ivi, 258. Sul servizio traghetti operato dalle Ferrovie delle Stato, v. M. Riguzzi, I servizi di traghetto delle Ferrovie dello Stato, in Continuità territoriale e servizi di trasporto marittimo, cit., 88.

[26] Cfr. G. Pescatore, Servizi di linea, I, Navigazione marittima e interna, in Enc. giur., XXVIII, Roma, 1992, 2.

[27] Per il contesto, cfr. M. Casanova, M. Brignardello, Diritto dei trasporti, I, Milano, 2011, 276, e, ivi, sub nt. 82.

[28] Sulla vicenda della «Flotta Sarda», e sulle perplessità, inascoltate dalla Regione, che aveva fin ab initio suscitato, v. M. M. Comenale Pinto, Dalla continuità territoriale nel trasporto aereo alla continuità territoriale nel trasporto marittimo, ne La continuità territoriale nel trasporto aereo e l'insularità. L'esperienza sarda, cit., 57, ivi, 61 ss.

[29] Peraltro era un’epoca in cui non si metteva in dubbio che gli aeromobili in servizio di linea non fossero assoggettabili a sequestro: in tal senso dispone la Convenzione di Roma del 29 maggio 1933 per l'unificazione di certe norme relative al sequestro conservativo degli aeromobili (su cui v., a suo tempo, A. Giannini, La Convenzione di Roma (1933) sul sequestro conservativo degli aeromobili, ora in Nuovi saggi di diritto aeronautico, I, Roma, 1940, 277. V. anche G. Silingardi, Sequestro della nave o dell’aeromobile, in Enc. dir., XLII, Milano, 1990, 168). Il principio di insequestrabilità (o, almeno, della non generalizzata sequestrabilità) di alcune categorie di aeromobili, ed in particolare di quelli impiegati in servizio di linea, è altresì presente nel diritto interno dei molti Stati, sulla falsariga della menzionata Convenzione di Roma del 1933: per quanto concerne l’Italia, l’art. 1057 c. nav., sottrae al sequestro, oltre agli aeromobili di Stato, gli aeromobili «effettivamente in servizio su di una linea di trasporti aerei e gli aeromobili di riserva, se non sia intervenuta l’autorizzazione del ministro dei trasporti», nonché «gli aeromobili addetti al trasporto a scopo di lucro di persone o cose, pronti a partire o in corso di navigazione, purché non si tratti di debiti a causa del viaggio che stanno per intraprendere o che proseguono». Tuttavia, non sono mancati, nelle cronache giudiziarie recenti, esempi di disattendimento di tali principi: v. in proposito quanto riferisce V. Fusco, Il caso del sequestro degli aeromobili Wind Jet, cit. È da segnalare che un’inversione di tendenza è segnata dal Protocollo aeronautico della Convenzione Unidroit di Città del Capo sulle garanzie internazionali su beni mobili strumentali del 16 novembre 2001, ad oggi non ratificato dall’Italia: v. in generale M. M. Comenale Pinto, Misure cautelari sugli aeromobili impiegati in servizi di trasporto, in Riv. dir. nav., 2010, 107.

[30] Cfr. M. M. Comenale Pinto, Substantial Ownership and Control of International Airlines, in Rapports nationaux italiens au XVI Congrès International de Droit Comparé, Milano, 2002, 541, ivi, 550 ss.

[31] Cfr., ex plurimis: G. Rinaldi Baccelli, La terza fase della liberalizzazione del trasporto aereo nella Comunità Economica Europea, in Trasporti, 60/1993, 35; G. Silingardi, Il completamento delle misure di liberalizzazione del trasporto aereo, in Riv. giur. circ. trasp., 1997, 505; F. Munari, La liberalizzazione del trasporto aereo nell’Unione europea tra lotta alle discriminazioni e compressione delle competenze statali, in Dir. Un. Eur., 1999, 207.

[32] Dopo che comunque la giurisprudenza comunitaria aveva chiarito che in materia di navigazione erano comunque applicabili i princìpi generali del Trattato istitutivo, come venne nella celebre decisione del 1974 sui «marittimi francesi»: cfr. C. giust., 4 aprile 1974, in causa C-167/73, in Foro it., 1974, II, 201 (su cui v. anche G. Guillaume, Observations sur l’arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 4 avril 1974 et son application au transport aérien, in RFDA, 1976, 534; F. Moussu, L’application du traité de Rome au transport maritime à propos de l’arrêt de la Cour des Communautés européennes du 4 avril 1974, in ADMA, 1974, 149). Sulla questione, v., a suo tempo, in generale E. Estienne-Henrotte, L’application des règles générales du Traité de Rome au transport aérien, Bruxelles, 1988, 39 ss.; cfr., fra gli altri: P. Fois, Cabotaggio marittimo e libera prestazione di servizi, in Continuità territoriale e servizi di trasporto marittimo, cit., 110 ss.

[33] Cfr. D. Bocchese, La rifusione della disciplina comunitaria sulla prestazione dei servizi aerei, in Dir. trasp., 2009, 307.

[34] Regolamento CEE n. 3577/92 del Consiglio, del 7 dicembre 1992, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri (cabotaggio marittimo). In tema, v. D. Cantarini, I servizi marittimi, ne Il diritto del mercato del trasporto, a cura di S. Zunarelli, Padova, 2008, 41, ivi, 67 ss.; E. Turco Bulgherini, Cabotaggio, feederaggio, short sea shipping e autostrade del mare, in Trattato breve di diritto marittimo, a cura di A. Antonini, I, Milano, 2007, 447.

[35] In tema, ex plurimis: P. Fois, Cabotaggio marittimo e libera prestazione di servizi, in Continuità territoriale e servizi di trasporto marittimo, atti del convegno di Cagliari del 30 giugno-1 luglio 2000, cit., 109; A. L. M. Sia, Il cabotaggio aereo nella convenzione di Chicago del 1944 e nella disciplina comunitaria, in Dir. trasporti, 2000, 31.

[36] V. ex plurimis, con riferimento al trasporto aereo: G. Rinaldi Baccelli, Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo, ne L’attività di trasporto aereo dopo la liberalizzazione del cabotaggio, a cura di G. Silingardi, A. Antonini, B. Franchi, Milano 1998, 93; G. Silingardi, Gli oneri di pubblico servizio nel trasporto aereo comunitario, in Dir. trasp., 2000, 45; A. Antonini, Gli oneri di pubblico servizio e gli aiuti di Stato nel trasporto aereo, in Dir. trasp., 2000, 67; M. Deiana, Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo, in Dir. trasp., 2001, 423. Sugli oneri di servizio pubblico nel trasporto marittimo, v. R. Abbate, Rilevanza del pubblico servizio e degli oneri di servizio pubblico in materia di trasporti marittimi secondo la normativa comunitaria. Brevi considerazione in relazione ad un «caso nazionale», in Dir. maritt., 2002, 890; A. Antonini, Gli obblighi di servizio pubblico e gli aiuti di Stato nel trasporto marittimo, in Continuità territoriale e servizi di trasporto marittimo, cit., 1.

[37] Cfr. L. Masala, Obblighi di servizio pubblico e aiuti di Stato nel trasporto marittimo, in Trattato breve di diritto marittimo, a cura di Antonini A., I, Milano, 2007, 485.

[38] Cfr. L. Masala, Il contratto di affidamento dei servizi aerei di linea onerati, ne I contratti del trasporto, a cura di F. Morandi, I, Trasporto aereo e marittimo, Bologna, 2013, 235, ivi, 239 ss.

[39] V. i rilievi di G. Camarda, Le imprese di trasporto aereo nell’ordinamento dei servizi aerei, ne Il diritto aeronautico tra ricodificazione e disciplina comunitaria, a cura di B. Franchi, S. Vernizzi, Milano, 2007, 25, ivi, 66.

[40] Anche per i collegamenti tra la Sicilia e le sue isole minori, in posizione degli oneri di servizio pubblico è avvenuta sulla base del menzionato art. 36 della l. 17 maggio 1999, n. 144, con decreto del Ministro dei trasporti e delle infrastrutture (d.m. 15 gennaio 2014, n. 5, in G.U. 11 febbraio 2014, n. 34). Analoghe considerazioni vanno svolte per l’esperienza della regionalizzazione dei servizi di trasporto ferroviario intesi come «trasporto pubblico locale: U. Fantigrossi, Il servizio pubblico ferroviario e la tutela degli utenti, in Amministrare, 2010, 139, ivi, 145 rileva che tale specifica regionalizzazione si è basata su una nozione eccessivamente lata di «trasporto pubblico locale».

[41] Ai sensi dell’art. 19-ter, comma 9, n. 2, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla l. 20 novembre 2009, n. 166, nell’ambito della gara per la privatizzazione della Tirrenia, doveva essere predisposto lo schema di una nuova convenzione della durata massima di 8 anni per i servizi esercitati da tale compagnia di navigazione. A seguito dell’aggiudicazione della gara per la privatizzazione alla Compagnia italiana di navigazione (CIN), in data 18 luglio 2012 è stata effettivamente sottoscritta una nuova convenzione tra Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e CIN. L’art. 4 del regolamento CE 3577 del 1992, al § 3, aveva fatto salve fino alla loro scadenza le convenzioni in essere per i soddisfacimento di oneri di servizio pubblico alla data della sua entrata in vigore.

[42] Per un esame dei vari aspetti connessi all’istituzione ed all’attività di tale Autorità, v. da ultimo La regolazione dei trasporti in Italia. L'ART e i suoi poteri, alla prova dei mercati, a cura di F. Bassan, Torino, 2015.

[43] Il riferimento è al testo novellato dall’art. 36 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, come convertito dalla l. 24 marzo 2012, n. 27. Sul clima generale della nuova fase di ricorso alle autorità amministrative indipendenti, v. G. Napolitano, La rinascita della regolazione per autorità indipendenti, in Giornale dir. amm., 2012, 229.

[44] Non incide che la legge istitutiva non definisca la nozione di «trasporti» a cui si riferisce, lì dove fissa l’ambito delle competenze dell’Autorità (art. 37), né faccia riferimento espresso a collegamenti marittimi ed aerei nelle indicazioni analitiche relative alle linee guida da seguire nell’esercizio delle medesime competenze: cfr. A. Frignani, L’Autorità dei trasporti: fra tutela della concorrenza e regolazione, in Dir. industriale, 2014, 105, ivi, 107 s.

[45] Cfr. in generale, nella letteratura recente: M. Casanova, M. Brignardello, Diritto dei trasporti, I, cit., 312 ss.

[46] Cfr. S. Loiacono, L’Autorità di regolazione dei trasporti: profili evolutivi del sistema di tutela del consumatore «passeggero» nel contesto dell’Unione europea, in RIDT, III, 2014, 283, ivi, 288.

[47] Il disegno dell’istituzione dell’autorità di regolazione specifica dei trasporti risale all’iter che aveva portato all’approvazione della l. 14 novembre 1995, n. 481: cfr. A. Frignani, L’Autorità dei trasporti: fra tutela della concorrenza e regolazione, cit., 105 ss.; v. anche A. Tonetti, L’Autorità di regolazione dei trasporti, in Giornale dir. amm., 2012, 589 ss.; F. Macioce, Liberalizzazione e regolazione nel settore dei trasporti: recenti sviluppi, cit., 87 ss.

[48] V. in tal senso E. Turco Bulgherini, nella relazione al seminario di Roma del 26 novembre 2013, ne L’attuazione della direttiva 2009/12/Ce sui diritti aeroportuali: l’Enac e l’autorità di regolazione dei trasporti, Roma, 2014 (ivi, 63).

[49] Nell’attività di segnalazione nei confronti del Parlamento e del Governo, l’AGCM (in particolare con le segnalazioni AS901 e AS988), ha costantemente esortato il legislatore ad istituire questo organismo indipendente, che, del resto, si rendeva auspicabile anche per superare le contestazioni della Commissione europea a proposito della trasposizione dell’art. 30 della direttiva 2001/14/CE, tenuto conto che il d.P.R. 2 luglio 2004 n. 184 aveva affidato le funzioni di regolazione del settore ferroviario all’Ufficio per la regolazione dei servizi ferroviari del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, posto alle dirette dipendenze del Ministro, piuttosto che ad un’autorità indipendente .

[50] Si pensi, ad esempio, ad illegittime intese od abusi di posizione dominante sulle tariffe per i collegamenti con le isole, campo, questo, su cui l’attività AGCM è stata piuttosto intensa. V., ad esempio, il caso I743, relativo alle tariffe per la Sardegna, si è concluso con l’applicazione di sanzioni a compagnie marittime operanti sulle tratte con tale isola, essendo stato riscontrato un loro comportamento convergente con riferimento alla stagione estiva 2011. Avverso tale provvedimento, sono stati accolti il ricorso della compagnia Moby (TAR Lazio, 7 maggio 2014, n. 4731), nonché quelli riuniti di Grandi Navi Veloci, Marinvest e Snav (TAR Lazio, 7 maggio 2014, n. 4730, in Foro amm., 2014, 5, 1567). Il procedimento I689C si è concluso con l’irrogazione di sanzioni alle principali compagnie marittime operanti nei golfi di Napoli e di Salerno.

[51] La necessità di mantenere sinergie fra l’attività dell’Autorità di regolazione dei trasporti e quella dell’AGCM è sottolineata da M. Giachetti Fantini, Autorità di regolazione dei trasporti, tutela della concorrenza e principio di leale collaborazione, in Federalismi.it, 10/2014, 6.