Università «Cardinale Stefan
Wyszyński»
Varsavia
Concessioni idriche nel diritto romano del
periodo repubblicano
SommariO: 1. Introduzione. – 2. Problemi
terminologici. –
3. Organi concedenti. – 4. Concessionari. – 5. Forme di
elargizione delle concessioni idriche. – 6. Osservazioni
finali. –
Abstract.
1.
– Introduzione
Il problema delle concessioni nel diritto romano,
ancorché oltremodo complesso e controverso, non suscita un interesse
pari al suo peso. Il numero di contributi sull’argomento è
relativamente scarso[1].
Il problema è complesso per vari motivi. In primo luogo,
non si hanno ragguagli sui principi giuridici del sistema delle concessioni.
Pur essendo assai ben informati sulla prassi amministrativa, non possiamo
riferirci ad alcuna legge che della concessione definisse sostanza, forma,
procedure e limiti[2].
La terminologia è discordante, il che allarga il campo del dubbio. Lo
studioso si imbatte in difficoltà dovute alla pluralità di
espressioni e dizioni, spesso non univoche[3] che il diritto
romano, a differenza di quello odierno, adoperava riguardo alle concessioni. Ma
la difficoltà più grave sta nella scarsezza delle fonti.
La fonte principale è De aquaeductu urbis Romae di Frontino, un trattato coscienzioso e
preciso sia nella parte tecnica che giuridica, scritto – particolare non
indifferente – ai tempi di Nerva (96-98 d.C.), quando l’autore
ricopriva la carica di curator aquarum.
2.
– Problemi terminologici
Per la dottrina odierna, per concessione si intende
«una forma di attività economica regolamentata dallo Stato. Con
essa l’autorità pubblica consente a un imprenditore di
intraprendere e svolgere un’attività economica»[4].
La genesi della concessione è remota, com’è naturale che
sia, in quanto le competenze di regolamentazione dell’amministrazione
pubblica appartengono alle più antiche prerogative del potere[5].
Di solito, ricercandone le prime radici, gli studiosi indietreggiano fino alla
Francia del Cinquecento[6] convinti che non ci
si possa spingere oltre. Sarebbe, quindi, la concessione un istituto dei tempi
moderni, estraneo all’antichità? Laddove, tutt’al
più, si ebbe un istituto solo per qualche verso analogo, e per molti
tanto differente da non dovervi ricercare i primordi della concessione moderna.
Or dunque: l’istituto della concessione era noto al
diritto romano? Concessio deriva dal
verbo concedere. Le accezioni di
sostantivo e verbo sono noti e, in buona parte, vivi nell’italiano[7].
Nelle fonti il vocabolo è ospite raro. Anche Frontino vi preferì
espressioni più immediate: ius
dandae vendendaeve aquae[8], per il diritto di
dare e vendere l’acqua, ius
impetratae aquae, per il diritto, elargito su richiesta, di usufruirne[9].
Nel diritto polacco vigente, per concessione si intende una facoltà
soggettiva di diritto pubblico, elargita per decisione dell’organo
amministrativo competente a un determinato soggetto, che abbia i requisiti
legali per svolgere una precisa attività economica[10].
Semplificando, si tratta di un atto amministrativo varato da un organo
concessivo in virtù del quale si autorizza il concessionario a svolgere
una determinata attività economica. Le similitudini tra
l’accezione romana e odierna di concessio
sarebbero quindi abbastanza forti. In ambo i casi si ha a che fare con un
organo statale che, con un apposito atto, consente lo svolgimento di certe
attività. In secondo luogo, si tratta di creare, a beneficio di un
soggetto privilegiato, condizioni in cui possa sfruttare in esclusiva
determinati beni pubblici. Tali regole generali valgono per tutti i casi di
concessione noti al diritto romano, quindi anche alla concessione di presa
d’acqua da acquedotti pubblici.
3.
– Organi concedenti
Per la legge polacca sulla libertà d’impresa
(Dz. U. 2010 n. 220, p. 1447) organo concedente è quell’organo
della pubblica amministrazione autorizzato per legge a conferire, negare,
modificare e ritirare una concessione (art. 5 p. 1). Una definizione alquanto
generica, che leggi specifiche si preoccupano di precisare[11].
A leggerla bene ci si avvede, tuttavia, che potrebbe applicarsi anche al
diritto romano, in quanto indica gli organi amministrativi autorizzati in
esclusiva all’elargizione di concessioni, incluse quelle idriche. Agli
organi romani competenti in materia si riferisce il seguente brano tratto dal De aquaeductu urbis Romae:
Front., De aq. 95: Ad quem
autem magistratum ius dandae vendendaeve aquae pertinuerit in iis ipsis legibus
variatur. interdum enim ab aedilibus, interdum a censoribus permissum invenio;
sed apparet quotiens in re publica censores erant, ab illis potissimum petitum,
cum non erant, aedilium eam potestatem fuisse.
Frontino riconosce di essersi trovato in
difficoltà dovendo indicare i magistrati muniti di ius dandae vendendaeve aquae: ciò perché le leggi
erano discordi. Le une indicavano quale magistrato competente l’edile, le
altre il censore, la cui competenza era da ritenersi prevalente
ancorché, osserva, ciò non fosse statuito espressamente da alcuna
legge[12].
Soltanto in assenza del censore intervenivano gli edili[13].
L’osservazione di Frontino sembra condivisibile, tanto più che i
censori non venivano eletti ogni anno, ma ogni cinque anni per un periodo di 18
mesi[14].
4.
– Concessionari
De aquaeductu urbis
Romae risponde anche alla domanda relativa a chi,
nel periodo repubblicano, appartenesse alla cerchia dei concessionari:
Front., De aq. 94.4: Et haec ipsa non in alium usum quam in
balnearum aut fullonicarum dabatur, eratque vectigalis statuta mercede quae in publicum penderetur.
Front., De aq. 94.6: Aliquid et in domos principium civitatis dabatur concedentibus
reliquis.
Frontino nomina due gruppi di concessionari: nel primo
rientravano le terme e le botteghe di lavandai, nel secondo i principes civitatis[15].
Per le botteghe, la concessione era a titolo oneroso: ovvero, per poter
attingere l’acqua da acquedotti pubblici, i proprietari delle botteghe
dovevano versare una certa quota (vectigal)
nonché farsi carico dei costi di allacciamento[16].
Ben altre norme regolamentavano le concessioni idriche a beneficio dei principes civitatis. Prima di
ricostruirle, precisiamo chi vi appartenesse.
Front., De
aq. 1: … sitque nunc
mihi ab Nerva Augusto, nescio
diligentiore an amantiore rei publicae imperatore, aquarum iniunctum officium, ad usum tum ad salubritatem atque etiam securitatem urbis
pertinens, administratum per principes
semper civitatis nostrae viros, primum
ac potissimum existimo, sicut
in ceteris negotiis institueram, nosse
quod suscepi.
Frontino promette al popolo di assolvere con diligenza e
spirito di sacrificio il proprio ufficio: ciò per innata responsabilità,
fedeltà alla parola data e prestigio dell’ufficio sempre ricoperto
a Roma dai migliori cittadini (aquarum
officium administratum per principes semper civitatis nostrae viros).
Parrebbe quindi che nel periodo repubblicano si
annoverassero tra i principes civitatis tutti
i magistrati superiori: pertanto anche i censori. A conferma dell’alta
considerazione di cui godevano a Roma andrebbero ricordati vari privilegi, tra
cui il diritto di sedere in tribune speciali a teatro, al circo e in altre
manifestazioni pubbliche[17]. Tra i loro
privilegi v’era anche quello, ricordato da Frontino (Front., De aq. 94.6) di portarsi l’acqua
dagli acquedotti direttamente a casa, per di più senza alcuna spesa. Ne
consegue che i principes civitatis potevano
usufruirne solo per sé. Tale concessione era subordinata unicamente al
consenso generale (concedentibus reliquis), espresso verosimilmente dal senato[18].
Ben diverse le modalità di concessioni idriche per
terme e lavandai, elargite a titolo oneroso solo ad aziende poste al servizio
del pubblico. In altre parole, l’imprenditore non otteneva
l’approvvigionamento di un bene pubblico, qual era l’acqua degli
acquedotti, per una propria comodità come privato, ma solo per rendere
servizio alla cittadinanza. Un rigore, con ogni probabilità, legato allo
status delle terme, che nel II sec.
a.C. erano ancora stabilimenti privati, esclusi dall’utenza
dell’acqua pubblica, a meno di un apposito permesso. Le terme private
venivano costruite dai cittadini più facoltosi, fra cui vi erano anche
senatori e cavalieri[19].
Nel periodo repubblicano, pertanto, i requisiti del
concessionario determinavano procedura, contenuto e, stando alla testimonianza
di Frontino, anche la durata della concessione.
Front., De aq. 107.1-3: Ius impetratae aquae neque heredem neque emptorem neque
ullum novum dominum praediorum sequitur.
balneis quae publice lavarent privilegium antiquitus concedebatur ut semel data
aqua perpetuo maneret; sic ex
veteribus senatus consultis cognoscimus,
ex quibus unum subieci.
Frontino precisa che, qualora il concessionario fosse un princeps civitatis, la concessione aveva
carattere soggettivo e non era trasmissibile né al successore, né
a qualsiasi nuovo proprietario dell’immobile. Tal concessione sembra
affine alle servitù personali, in quanto si elargiva a un privato
definito con nome e cognome e si estingueva con la morte del concessionario[20].
Di diverso tenore le concessioni elargite alle botteghe
di lavandai e alle terme:
Front., De aq. 108: Quod
Q. Aelius Tubero Paulus Fabius Maximus cos. V.F. constitui oportere quo iure
intra [extra]que urbem ducerent aquas quibus
adtributae essent, Q.D.E.R.F.P.D. <E.R.> I. <C.> uti usque eo maneret adtributio
aquarum, exceptis quae in usum
balinearum essent datae aut haustus nomine, quoad idem domini possiderent id solum in quod accepissent
aquam.
Frontino informa che dovendo rifornire di acqua pubblica
gli immobili di privati a Roma e dintorni, il senato decise di ritenere valida
l’attribuzione d’acqua, finché l’immobile si trovasse
nelle mani del beneficiario. Ne consegue che terme e lavandai, che avessero
ottenuto il privilegio di accesso all’acqua, lo conservavano anche dopo
la morte del proprietario che l’avesse richiesto. In altre parole, nel
caso di tali aziende lo ius impetratae
aquae era eterno, non si estingueva con la morte del richiedente e
risultava indipendente dalla sua persona[21]; fermo restando
che si elargiva a titolo oneroso.
L’ambito del privilegio era quindi determinato dai
requisiti del soggetto richiedente lo ius
impetratae aquae. Ad ogni modo, indipendentemente dalla persona del
richiedente, la concessione poteva contemplare unicamente le cosiddette acque
caduche:
Front., De aq. 94.3-5: Apud antiquos omnis aqua in usus publicos
eroga<ba>tur et cautum ita fuit: ‘ne quis privatus aliam
ducit<o>, quam quae ex lacu humum accidit’ (haec enim sunt verba
legis), id est quae ex lacu abundavit; eam nos caducam vocamus. et haec ipsa
non in alium usum quam in balnearum aut fullonicarum dabatur, eratque
vectigalis, statuta mercede quae in publicum penderetur.
Frontino precisa che gli avi concepivano unicamente
l’erogazione d’acqua ad uso pubblico. A riprova richiama la legge
che consentiva ai privati di accedere a quell’acqua che, travasando dai
recipienti, veniva chiamata caduca[22]: era di troppo e
finiva per terra. Gli acquedotti erano concepiti anzitutto per erogare
l’acqua potabile, quindi, l’acqua caduca poteva considerarsi meno
preziosa. Forse per questo era anche l’unica a potersi, previa
un’apposita concessioni, elargire a privati[23].
5.
– Forme di elargizione delle
concessioni idriche
Come si è detto, nel periodo repubblicano le
concessioni idriche venivano date dai censori ovvero, in loro assenza, dagli
edili, titolari dello ius dandae
vendendaeve aquae (Front. De aq. 95),
che autorizzava tali magistrati ad attribuire a certi soggetti privati, quali i
proprietari di terme e lavandai, nonché ai princeps civitatis, il diritto di accedere all’acqua portata
in città dagli acquedotti pubblici. Nell’ambito di tali
prerogative, come operavano questi magistrati?
Il quesito principale recita: v’era, in epoca
repubblicana, una procedura ufficiale che si avvicinasse in qualche modo agli
odierni processi concessivi[24]?
Oggidì è oltremodo difficile precisare le
modalità di attuazione dello ius
dandae vendendaeve aquae. Taluni studiosi osservano giustamente che il
ricorso a questa espressione, per definire le competenze dei magistrati, spinge
a riflessioni di natura contrattuale[25]. Ma di quale contratto
si trattava: di vendita d’acqua? o forse, piuttosto, di locazione?[26]
A favore della contrattualità, e quindi a discapito di un forte
radicamento nel diritto amministrativo, si osserverà inoltre che censori
ed edili operavano soltanto quando l’interessato faceva domanda di
concessione dello ius impetratae aquae.
Sembrerebbe pertanto che, nell’età
repubblicana, non si fosse delineata alcuna procedura concessiva – forse
per le affinità tra concessione e servitù personali, e per le
differenze tra concessione e decisione amministrativa, come è oggi
intesa.
D’altro canto l’espressione ius impetratae aquae, che è il
diritto di usufruire dell’acqua elargito su domanda, consente di
intravedere qualche somiglianza tra la concessione romana e contemporanea. Quanto
alla forma di concessione praticata dai censori, una interpretazione letterale
di ius dandae vendendaeve aquae
potrebbe far pensare ad una vendita di acqua pubblica, effettuata dal
magistrato su domanda del concessionario. Tuttavia le peculiarità della
concessione, i doveri del richiedente, nonché i connotati della
compravendita romana porterebbero a escluderlo. L’emptio venditio obbligava l’alienante a trasmettere la cosa e
ad assicurare all’acquirente di poterne godere senza ostacoli; mentre
l’acquirente doveva pagare il prezzo pattuito. Due quindi gli essentialia negotii: la definizione
della merce e del prezzo. Per res
doveva intendersi qualsiasi res in
commercio; quanto al prezzo, doveva essere chiaramente definito e
sostenziarsi in una somma di denaro[27]. Nessuno di questi
due elementi si rinviene nella concessione in oggetto. La merce, essendo res in usu publico, si annoverava tra le
res extra commercium[28]. Anche il corrispettivo difettava degli
elementi tipici del pretium,
caratterizzandosi piuttosto come una bolletta[29].
L’analisi dello ius
impetratae aquae porta quindi ad assimilare la concessione a una locatio. I censori stipulavano con
privati un contratto di locazione dell’acqua portata in città
dagli acquedotti pubblici, che assumeva forma di una concessione. Queste locationes censoriae, in particolare
riguardo a terme e lavandai, in quanto a titolo oneroso, si approssimano alla locatio conductio di diritto privato.
Perché ci fosse locatio conductio,
era imprescindibile concordare l’ammontare dell’affitto[30].
Ma a questo punto, sorge il dubbio sul fatto che lo ius impetratae aquae, riconosciuto ai principes civitatis, avesse i requisiti della concessione come la
intende il diritto amministrativo. Si ritiene che i censori stipulassero locationes per far svolgere lavori
pubblici (sarta tecta) sulla scorta
di delibere del senato[31]; per certo, i
senatori venivano consultati anche nel caso di concessioni idriche a beneficio
di principes civitatis. Lo lascia
intendere Frontino, laddove afferma che le decisioni di portar l’acqua
alle residenze private venivano prese dall’insieme della cittadinanza (concedentibus reliquis; Front., De aq. 94.6); ormai rappresentata dal
senato. Tanto la gratuità, quanto la particolare procedura di
concessione, portano a concludere che, riguardo ai principes civitatis, lo ius impetratae aquae era più un
privilegio, meno una locatio censoria,
e ancor meno una decisione amministrativa.
Come si è già osservato, le concessioni
avevano i caratteri tipici delle servitù che, a seconda del
concessionario, si connotavano come personali o prediali. Tale affinità
riguardava anche l’estinzione. Poiché le concessioni venivano date
in correlazione con le locationes
stipulate tra censori e privati, è d’uopo chiedersi se potessero
ritirarsi. In altre parole: lo ius dandae
vendendaeve contemplava anche il ritiro della concessione? E, qualora lo
autorizzasse: come doveva motivarsi una tale decisione? Pare lecito supporre
che anche in questa circostanza l’organo competente fossero i censori.
Essendo le concessioni correlate alle locazioni, che comportavano il pagamento
dell’affitto, sembrerebbe che in primo luogo la concessione venisse
ritirata qualora il concessionario non avesse ottemperato a questo suo dovere[32].
Che i censori si avvalessero del diritto di ritirare la
concessione, viene confermato, tra altro, da un brano di Livio:
Liv. 39.44.4: ...
aquam publicam omnem in priuatum aedificium aut agrum fluentem ademerunt.
Nel 184 a.C. i censori Marco Porzio Catone e Lucio
Valerio Flacco[33]
decisero di tagliare i tubi che portavano l’acqua pubblica a case e campi
privati. Pur in assenza dell’espressione ius impetratae aquae, si può ragionevolmente supporre che i
censori avessero deciso di ritirare delle concessioni. Pertanto, per buoni
motivi, la concessione poteva ritirarsi anche a un princeps civitatis che, in linea di massima, ne aveva l’uso
vitalizio. Si suppone che potesse esserne privato, qualora fosse sospettato di
utilizzare più acqua di quanta ne avesse avuta in concessione; o quando se
ne imponesse il risparmio.
Sembra confermarlo Plutarco laddove, trattando della vita
di Catone il Vecchio, s’imbatte nella stessa storia. Plut., Cat. Mai.
19.1:
ajposkovtwn
me;n ojcetou;", oi|" to; pararrevon dhmovsion u{dwr
uJpolambavnonte" ajph'gon eij" oijkiva" ijdiva" kai;
khvpou".
Lo storico greco conferma che Catone aveva fatto tagliare
i tubi che portavano l’acqua a case e giardini privati[34].
Plutarco ne tace i motivi, ma si può supporre che fossero due: le molte
tubature legali stimolavano il flagello degli allacciamenti abusivi. E
ciò all’epoca era particolarmente pericoloso perché il
rifornimento di acqua si aveva soltanto da due acquedotti: Aqua Appia[35] e Anio Vetus[36]. L’Aqua Marcia sarebbe stata portata a termine soltanto tra il 144 e il
140 a.C.[37].
Le ruberie e il degrado degli acquedotti diminuivano sensibilmente
nell’Urbe la quantità di acqua, a dispetto della domanda in
costante crescita, a causa dell’incremento della popolazione[38].
Nel caso in parola ebbero probabilmente un peso non indifferente
il carattere del censore e la sua visione dell’ordine sociale. Romano
integerrimo, magistrato specchiato, uomo austero, assimilava al lusso e al
voluttuario la pretesa di avere l’acqua corrente in casa[39].
Non gli fu, pertanto, difficile comprimere i privilegi anche dei cittadini
eccellenti[40].
Con ogni probabilità il ritiro della concessione
poteva avere luogo anche riguardo ai proprietari di terme e ai lavandai.
Però non conveniva: a costoro la concessione veniva elargita a titolo
oneroso. V’è da supporre, quindi, che avveniva principalmente per
inadempienza, ovvero aver destinato ad altro l’immobile originariamente
adibito ad attività balneare o a lavanderia; ovvero in caso di
distruzione dello stesso[41].
Tenendo conto del carattere della concessione,
nonché i metodi radicali cui fecero ricorso i censori Catone e Valerio
Flacco, concluderemo affermando che lo ius
dandae vendendaeve era comprensivo non solo della facoltà di
elargire, ma anche di togliere l’acqua pubblica ai concessionari[42].
6.
– Osservazioni finali
A Roma le cose pubbliche erano accessibili a tutta la
cittadinanza[43].
Lo Stato si faceva carico di non limitarne l’accesso a nessuno[44].
A tale scopo i pretori prevedevano nei loro editti degli interdetti destinati a
garantire ai cittadini il pieno ed incontrastato accesso alle cose pubbliche[45],
in primo luogo all’acqua.
A parte l’accesso generale, lo Stato concedeva ad
alcuni cittadini il privilegio di un accesso esclusivo accresciuto. Per
concordarlo, si ricorreva alle concessioni, tra cui quelle idriche.
La concessione romana è per vari versi affine a
quella odierna. Le similitudini si radicano anzitutto nella quintessenza di
ogni concessione: il privilegio, concesso ad alcuni, per risaltarne la
posizione sociale; ma anche nella lunga durata. La concessio accordata ad un princeps
civitatis vigeva per tutta la vita; quella destinata a un imprenditore si
estingueva di fatto solo in caso di inadempienza. Indipendentemente dai
requisiti del concessionario, tanto la concessione romana, quanto quella
odierna, sono atti di carattere costitutivo.
Ciò che più distingue la concessione
romana da quella odierna è
la persona del concessionario e il fine che intende conseguire. A Roma le
concessioni venivano accordate tanto a privati quanto a imprenditori;
oggidì può accordarsi invece a imprenditori che svolgano
un’attività imprenditoriale conforme al dettato della legge sulla
libertà di impresa[46]. Sebbene tale
soggetto possa rinvenirsi tanto in una persona fisica o giuridica, quanto in un
ente senza personalità giuridica cui la legge accordi la capacità
di agire; tuttavia, in ogni caso, deve trattarsi di un soggetto che faccia
impresa per conto proprio ai sensi della legge[47]. All’odierna
nozione di concessionario corrisponderebbero quindi soltanto i romani titolari
di terme e di botteghe di lavanderia, ai quali la concessione serviva per poter
svolgere la loro attività. Quanto allo ius impetratae aquae accordato ai principes civitatis, il legislatore odierno non lo avrebbe in
nessun caso assimilato alla concessione.
La concessio
romana, non soltanto quella idrica, non era omogenea e nell’arco dei
secoli fu soggetta a molteplici modifiche, determinate in buona parte da
trasformazioni di ordine costituzionale.
Abstract
The public water delivered to the city of
Rome by the aqueducts was one of the things intended to the public use. The
concessions granted to the certain private individuals - principes civitatis
as well as balnea
and fullonicae were a kind of a special privilege which enabled them to use
public water under special conditions. Especially, they had an exclusive opportunity to bring water to
their private estates. During the Republic the water concessions were
given on the basis of the ius impetratae aquae, which means a right to use water given on request. It were censors
and in their absence, aediles who had the power to grant it to the privileged
individuals, since those magistrates had the ius dandae vendendaeve aquae.