Pietro Masala

La tutela dei diritti sociali

negli ordinamenti di tipo composto

tra uniformità e differenziazione

Decentramento e diritti sociali in Italia,

Germania e Spagna

Parte I

Premesse teoriche, concettuali e di metodo

Decentramento e diritti sociali in Italia

PISA, Pisa university press, 2014

423 pp. ISBN 978-88-6741-323-2

INDICE

PARTE I

Premesse teoriche concettuali e di metodo

Decentramento e diritti sociali in Italia

Capitolo I

Decentramento politico e diritti sociali un'introduzione

1. Premesse teoriche e concettuali rispetto a uno studio del rapporto fra ripartizione territoriale dei poteri e garanzia dei diritti sociali nella realtà storica degli ordinamenti a struttura decentrata: l'identificazione dei due termini fondamentali di una relazione dinamica e di reciproca interdipendenza

3

1.1. Classificazioni tradizionali e chiavi di lettura più aggiornate per la descrizione delle forme giuridiche del pluralismo territoriale

3

1.2. Stati composti e Stato sociale

12

1.2.1. Dinamiche di accentramento e affermazione del modello cooperativo

12

1.2.2. Esigenze di riorganizzazione e processi di decentramento in un contesto mutato

29

2. Le finalità e il metodo una comparazione selettiva diretta alla comprensione storica delle formule giuridiche attraverso le quali viene attuata la ripartizione del potere e delle loro trasformazioni determinate dai mutamenti della sensibilità sociale e politica rispetto a valori e principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale

35

2.1. L'utilità di un approccio storico-comparativo per lo studio di un tema generale di diritto costituzionale

35

2.2. Gli ambiti specifici competenze e risorse in tre ordinamenti

40

2.3. L'utilità pratica la comune ricerca di una difficile "combinazione ragionevole" fra autonomia uguaglianza e risorse disponibili in Italia e in Europa

50

Capitolo II

Decentramento e diritti sociali in Italia

Sezione I

La configurazione originaria del rapporto fra pluralismo territoriale e tutela dei diritti sociali e i suoi sviluppi anteriori alla riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione

1. La distribuzione delle competenze e il loro esercizio nella pratica

59

1.1. La configurazione costituzionale originaria

59

1.2. La stagione dei ritardi e dell'uniformità

64

1.3. L'avvio del processo riformatore "a Costituzione invariata"

70

2. La ripartizione della potestà impositiva e delle risorse

81

2.1. L'indeterminatezza delle previsioni costituzionali e la concreta configurazione del sistema di finanziamento delle Regioni ordinarie come regime di finanza derivata

81

2.2. I primi passi del cammino di ampliamento dell'autonomia finanziaria

87

Sezione II

Le garanzie dell'omogenea attuazione dei diritti sociali nel sistema dei rapporti fra Stato e autonomie territoriali disegnato dalla l. cost. n. 1 del 1999 e dalla l. cost. n. 3 del 2001

1. I presupposti per lo sviluppo della differenziazione e i suoi limiti nelle disposizioni del nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione

99

1.1. La complessiva "ambivalenza" della nuova disciplina costituzionale

99

1.2. La possibilità di letture discordanti e un'attuazione lenta e incompiuta

110

2. L'interpretazione complessiva delle nuove regole di riparto delle competenze da parte della Corte costituzionale

116

2.1. Il superamento del riparto per materie e l'individuazione degli strumenti a disposizione del legislatore statale per la garanzia delle "istanze unitarie"

116

2.1.1. La persistenza delle esigenze di unitarietà come motivo conduttore nella giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma

116

2.1.2. Le forme della flessibilizzazione del riparto

123

2.2. La funzione e le forme della leale collaborazione

136

2.2.1. L'applicazione del principio

136

2.2.2. I limiti persistenti

142

3. L'assetto delle competenze in materia sociale e gli strumenti utilizzabili dallo Stato per la garanzia dell'omogenea attuazione dei diritti sociali alla luce della giurisprudenza costituzionale

149

3.1. Premessa

149

3.2. Il riconoscimento di diritti nei nuovi Statuti regionali e la sua efficacia

158

3.3. I margini ridotti dell'autonomia del legislatore regionale

167

3.3.1. La delimitazione delle materie di competenza residuale

167

3.3.2. L'estensione della potestà statale di determinazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente

174

3.4. La riserva al legislatore statale della potestà di determinazione dei "livelli essenziali delle prestazioni" come garanzia dell'omogenea attuazione dei diritti sociali

187

3.4.1. Natura ed estensione della competenza legislativa statale prevista dall'art. 117 co. 2 lett. m) Cost.

187

3.4.1.1. Prima approssimazione al significato della clausola identificativa della competenza e suoi antecedenti nella legislazione statale ordinaria

187

3.4.1.2. Il carattere trasversale e l'incidenza sulle competenze regionali, anche a prescindere dall'effettivo esercizio

197

3.4.1.3. L'ambito oggettivo secondo la giurisprudenza costituzionale

209

3.4.1.3.1. L'esclusione in linea di principio della legittimità di un'interpretazione estensiva

209

3.4.1.3.2. L'incertezza riguardante la possibilità di includere nell'oggetto della competenza i profili organizzativi

214

3.4.1.3.3. La recente tendenza ad ammettere un'interpretazione più ampia

224

3.4.2. L'ambito di applicazione della competenza sui livelli essenziali in rapporto a quello degli altri principali strumenti a disposizione del legislatore statale per la garanzia delle "istanze unitarie"

229

3.4.2.1. Interpretazione restrittiva della nozione di livelli essenziali delle prestazioni e interpretazione elastica della nozione di principi fondamentali della materia negli ambiti di legislazione concorrente

229

3.4.2.2. L'ipotesi del ricorso alla chiamata in sussidiarietà a garanzia dell'uguaglianza nel godimento dei diritti sociali

235

3.4.3. Cenni su livelli essenziali delle prestazioni e principio di sussidiarietà orizzontale

238

3.4.4. I profili formali della determinazione dei livelli essenziali

245

3.4.4.1. La riserva di legge relativa e la necessaria previsione di "adeguate procedure e precisi atti formali" in caso di specificazione mediante atti sublegislativi

245

3.4.4.2. I dubbi riguardanti il carattere costituzionalmente necessitato dell'intesa e il loro recente superamento limitatamente alle ipotesi di incidenza su competenze regionali residuali

257

3.4.4.3. Deroghe congiunturali, persistenti incertezze e limiti strutturali

264

3.4.5. Livelli essenziali delle prestazioni e contenuto minimo/essenziale dei diritti sociali: definizione legislativa e controllo di legittimità costituzionale

269

3.5. Natura e limiti del potere sostitutivo del Governo a tutela dei livelli essenziali delle prestazioni (art 120, co. 2 Cost.)

277

3.5.1. Principali problemi interpretativi

277

3.5.1.1. Inquadramento generale

277

3.5.1.2. L'esercizio mediante atti non-nativi

282

3.5.1.3. L'esercizio in via preventiva

290

3.5.2. Le indicazioni desumibili dalla giurisprudenza costituzionale con riferimento all'ipotesi specifica dell'esercizio a tutela dei livelli essenziali

296

4. La nuova configurazione dell'autonomia finanziaria e gli strumenti di solidarietà fiscale

300

4.1. Il riparto della potestà impositiva e le relazioni finanziarie fra Stato e Regioni secondo il novellato art. 119 Cost. e la giurisprudenza costituzionale fondata sui nuovi principi

300

4.1.1. Un "mutamento di prospettiva" e i suoi limiti in particolare sul versante dell'autonomia di entrata

300

4.1.2. Le limitazioni dell'autonomia di spesa giustificate con riferimento alle esigenze di tutela dei diritti sociali

309

4.1.2.1. Le eccezioni al divieto di trasferimenti statali con vincolo di destinazione

309

4.1.2.1.1. I principi enunciati nella giurisprudenza costituzionale in materia di fondi statali vincolati

309

4.1.2.1.2. In particolare l'ammissibilità di trasferimenti per il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni

315

4.1.2.1.3. Il finanziamento della spesa sociale nella prospettiva della compiuta attuazione dell'art. 119 Cost.

331

4.1.2.2. Le limitazioni derivanti dall'interpretazione estensiva della competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica: in particolare nel settore sanitario, fra esigenze di contenimento della spesa e tutela dei livelli essenziali di assistenza

339

4.1.2.2.1. L'estensione della potestà statale secondo la giurisprudenza costituzionale (cenni)

339

4.1.2.2.2. I1 problema dei disavanzi dei servizi sanitari regionali: la compressione dell'autonomia finanziaria e legislativa delle Regioni interessate dai piani di rientro

342

4.1.2.2.3. La connessa ipotesi di esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo

353

4.2. La legge delega n. 42/2009 in materia di federalismo fiscale e attuazione dell'art. 119 Cost. il finanziamento della spesa per i livelli essenziali delle prestazioni e gli strumenti di solidarietà nel nuovo disegno complessivo dei rapporti finanziari fra Stato e Regioni

358

4.2.1. Un punto d'arrivo e l'inizio di un nuovo percorso tormentato

358

4.2.2. I contenuti della delega

362

4.2.2.1. Oggetto e finalità generali: la riproduzione della sostanziale ambiguità della disciplina costituzionale

362

4.2.2.2. I margini ridotti dell'autonomia tributaria e la più stretta correlazione fra entrate e territorio

365

4.2.2.3. La classificazione delle spese per funzioni e il superamento del criterio della spesa storica

369

4.2.2.4. Il sistema di perequazione e gli interventi speciali

372

4.2.2.5. Responsabilizzazione, coordinamento, specialità vecchia e nuova

378

4.2.3. Profili critici del modello di decentramento fiscale delineato dalla legge delega e dai decreti attuativi in particolare sotto l'aspetto della garanzia dell'uguaglianza nel godimento dei diritti sociali

382

4.2.3.1. Il differimento delle soluzioni ai nodi fondamentali

382

4.2.3.2. Il regime di finanziamento diversificato fondato sulla classificazione delle spese e delle funzioni e le carenze nella definizione dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali

384

4.2.3.3. La logica dei costi standard e i problemi associati alla loro definizione

392

4.2.3.4. L'incerto grado di solidarietà assicurato dal nuovo modello: le questioni attinenti al concreto funzionamento del sistema di perequazione

401

4.2.3.5. La nuova cornice di programmazione degli interventi speciali

409

4.3. Un nuovo mutamento di prospettiva: l'impatto della crisi e le nuove limitazioni finalizzate alla garanzia della stabilità finanziaria

413

Parte II

Decentramento e diritti sociali

in Germania e in Spagna

Riferimenti per una comparazione

Capitolo III

Decentramento e diritti sociali in Germania

1. Cenni storici e caratteristiche generali della distribuzione delle competenze fra Federazione e Länder nella Legge fondamentale del 1949

3

2. Il riconoscimento di diritti nelle Costituzioni dei Länder

12

2.1. L' astratta configurabilità di un problema di compatibilità con le enunciazioni della Legge fondamentale

12

2.2. Le soluzioni fomite sulla base dell'art. 142 GG

17

3. L'evoluzione dell'assetto delle competenze in materia sociale rispetto all'impianto costituzionale originario, fra prassi e formali revisioni

28

3.1. L'esercizio della potestà legislativa concorrente della Federazione a garanzia dell'omogeneità delle condizioni di vita e dell'unità giuridica ed economica (art. 72 GG) come fattore decisivo di accentramento nell'ambito del modello cooperativo

28

3.2. La reiterata modifica dei presupposti di esercizio della legislazione concorrente, l'affermazione della loro giustiziabilità e la realizzazione di una più netta separazione degli ambiti di competenza come manifestazioni di un'inversione di tendenza

36

3.2.1. L'impatto della Riunificazione: la riforma costituzionale del 1994 e la successiva svolta nella giurisprudenza del Tribunale costituzionale federale

36

3.2.2. La riforma costituzionale "coraggiosamente prudente" del 2006

45

4. Le trasformazioni della Costituzione finanziaria federale

59

4.1. Solidarietà e cooperazione nelle relazioni finanziarie tra Federazione e Länder

59

4.1.1. Il riparto della potestà impositiva e il riparto verticale del gettito delle entrate

59

4.1.2. Il principio di connessione fra compiti e spese, le sue eccezioni e le forme di collaborazione finanziaria introdotte dalla riforma costituzionale del 1969

65

4.1.3. Il principio della "comunità solidale" e la sua concretizzazione attraverso il sistema di perequazione

68

4.2. L'emergere ed accentuarsi di profili di competizione e responsabilizzazione nella fase più recente

76

4.2.1. Il grande sforzo di solidarietà richiesto dalla Riunificazione, la reazione dei Länder erogatori e la riforma della legge di perequazione su impulso del Tribunale costituzionale federale

76

4.2.2 Il ridimensionamento degli ambiti di applicazione degli strumenti di collaborazione finanziaria ad opera della riforma costituzionale del 2006

82

4.2.3. La riforma costituzionale del 2009 come risposta al problema dell'indebitamento e alla crisi e le persistenti tensioni riguardanti la perequazione

86

Capitolo IV

Decentramento e diritti sociali in Spagna

1. La specificità dello Stato autonómico

95

1.1. La forma di Stato nella Costituzione del 1978 e la sua indeterminatezza sotto l'aspetto dell'organizzazione territoriale

95

1.2. Il carattere aperto del processo di decentramento e il suo sviluppo fra inclinazioni verso l'asimmetria e tendenze all'omologazione

102

2. L'assetto delle competenze in materia sociale secondo la Costituzione e la sua evoluzione nell'ambito del processo autonómico

107

2.1. Caratteristiche generali della distribuzione delle competenze fra Stato e Comunità autonome

l07

2.2. La progressiva acquisizione da parte delle Comunità autonome di ambiti di competenza nei principali settori di definizione e attuazione delle politiche sociali

119

2.3. I limiti alla differenziazione

123

2.3.1. La competenza dello Stato a definire le "basi" in materia di sanità, educazione e previdenza

123

2.3.2. La competenza a disciplinare le condizioni fondamentali che garantiscano l'uguaglianza di tutti gli spagnoli nell'esercizio dei diritti e nell'adempimento dei doveri costituzionali (art. 149.1.1 CE)

128

2.3.2.1. L'interpretazione estensiva data dal legislatore statale e il crescente ricorso nel settore dell'assistenza sociale

128

2.3.2.2. La natura e l'estensione della competenza secondo la giurisprudenza costituzionale

138

2.4. Le implicazioni delle recenti riforme degli Statuti di autonomia e la loro neutralizzazione da parte del Tribunale costituzionale

154

2.4.1. Premessa: ragioni e obiettivi delle riforme

154

2.4.2. Il riconoscimento di diritti all'interno dei nuovi Statuti e la sua efficacia

160

2.4.2.1. Le previsioni statutarie e il dibattito da esse suscitato nella dottrina

160

2.4.2.2. L'interpretazione data dal Tribunale costituzionale

169

2.4.3. La "blindatura" delle competenze contro l'espansione della legislazione statale e l'approccio bilaterale alla cooperazione

178

2.4 .3.1. Le tecniche utilizzate negli Statuti

178

2.4.3.2. Lo svuotamento del contenuto normativo delle previsioni statutarie da parte del Tribunale costituzionale

185

3. Le caratteristiche fondamentali del sistema di finanziamento delle Comunità autonome e le linee essenziali della sua evoluzione

193

3.1. L'esistenza di due regimi di finanziamento e le fonti di quello ordinario

193

3.2. L'iniziale configurazione del regime di finanziamento ordinario come sistema di finanza derivata e le prime tappe del progressivo ampliamento dell'autonomia di entrata

198

3.3. Le limitazioni dell'autonomia di spesa derivanti dall'esercizio della potestà di sovvenzione statale

203

3.4. Le previsioni dei nuovi Statuti e la riaffermazione del primato della legislazione organica statale da parte del Tribunale costituzionale

206

3.5. La riforma del sistema di finanziamento del 2009

216

4. L'impatto della crisi economico-finanziaria: rafforzamento delle tendenze accentratrici, arretramento delle tutele e nuove spinte separatiste

220

Conclusioni

Principali analogie e differenze fra i tre ordinamenti studiati, con particolare riferimento alle tendenze prevalenti nella fase attuale

1. Una prima approssimazione e alcune precisazioni

231

2. Prima della crisi: dal paradigma dell'uniformità alla sua messa in discussione

239

2.1. Ricostruzione sintetica delle dinamiche complessive sviluppatesi all'interno di ciascun sistema

239

2.2. Comparazione degli aspetti fondamentali dell'organizzazione territoriale rilevanti nella prospettiva della garanzia dell'uguaglianza nel godimento dei diritti sociali

247

2.2.1. Competenze

247

2.2.2. Risorse

252

3. Dopo la crisi: fra arretramento dello Stato sociale e riaccentramento in nome della stabilità dei bilanci, quali prospettive in Italia e in Europa?

255

Bibliografia

271