N. 3 – Maggio 2004 – Memorie
Jan
Wawrzyniak
Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademiej
Nauk
Il principio federale nelle nuove
Costituzioni dei Paesi dell'Europa centro-orientale
1. Gli eventi politici
dell'Europa Centrale e orientale a cavallo tra gli anni Ottanta e Novanta hanno portato di nuovo alla ribalta una
serie di questioni che, almeno in parte, sembravano esser state dimenticate;
tra queste anche il principio del federalismo. Rimanendo nei limiti imposti a
questa relazione, tratterò unicamente gli aspetti essenziali di una tematica
così ampia.
Il concetto stesso di
"federalismo" ha molte accezioni[1].
Senza addentrarmi nel merito di una problematica abbastanza intricata, mi
limiterò a rilevare che è legato al principio giuridico-costituzionale del
cosiddetti stati complessi. Anche questo principio sarà oggetto delle mie
considerazioni. Dapprima è il caso, però, di rammentare che l'idea di una
.unità nazionale del nostro continente, di un'Europa senza frontiere interne,
di una federazione di nazioni, da lungo tempo esercita il suo fascino sul
pensiero sociale, politico e giuridico. Kant, Hamilton, Einaudi, Proudhon e tanti
altri eminenti pensatori si sono dedicati a ricercare formule
giuridico-politiche per uno stato federale, con l’intento precipuo, tuttavia,
di trovare un rimedio per porre fine alle guerre e dar vita alla «pace delle
nazioni». Appunto il federalismo avrebbe dovuto essere – per Kant – quella
forma di convivenza delle nazioni che avrebbe neutralizzato una volta per
sempre le cause delle guerre. Idee utopiche, ma che contenevano anche una dose
di fondatezza. E' pur vero infatti, che molti stati federali sono sorti per
placare dissidi nazionali o regionali[2].
Tornando tuttavia agli stati
complessi, andrà sottolineato che un tale tipo di stato è anzitutto quello
federale. Essendo infatti la confederazione, dal canto suo, una
"unione" tra due o più stati basata su un trattato internazionale, e
dunque sulle norme del diritto internazionale. In ogni modo, l'istituto della
confederazione si colloca nella tematica ampiamente intesa del federalismo,
tanto che a volte viene indicata come “federalismo internazionale”[3].
Al proposito vale la pena accennare al fatto che la concezione confederale si è
manifestata ultimamente, ancorché incidentalmente, nel 1990 nella Repubblica
Democratica Tedesca, nel corso del processo di unificazione delle due Germanie.
Durante il governo di H. Modrow venne valutata come una delle possibili forme
di unificazione. Ma fu poi superata dal rapido corso degli eventi, che
tendevano a incorporare tout court la
Repubblica Democratica in quella Federale. E' invece ancora vitale l'idea che riconosce
nella Comunità degli Stati Indipendenti – sorta dopo la disgregazione
dell'Unione Sovietica – uno degli esempi contemporanei di confederazione[4].
Lo stato federale è -
nell'accezione generalmente accolta - l'unione di due o più stati, che di regola
si fondano sullo stesso sistema politico-economico. Si differenzia al
contempo dalla confederazione per il fatto che il soggetto di politica
internazionale è in sostanza la federazione nel suo complesso. Le sue singole
componenti non hanno – sebbene questo non sia un principio generalmente accolto
– diritto alla secessione, cioè non possono liberarsi unilateralmente dai
vincoli federativi. Questi vincoli sono infatti regolati dal diritto interno,
ovvero dal diritto costituzionale della federazione.
La sovranità è attributo
della federazione intesa nella sua totalità. L'ordinamento giuridico della
federazione ha il primato su quello delle singole sue componenti, che comunque
collaborano – pur in modo differenziato – nello stabilire il diritto
costituzionale della federazione. La realizzazione dei compiti statali della
federazione è condivisa tra la federazione stessa e i singoli membri,
teoricamente in modo tale che si stabilisce (o in ogni caso dovrebbe esistere)
un rapporto di reciproca dipendenza tra la federazione e i soggetti che la
compongono. Un rapporto che consiste, tra l'altro, nel fatto che le competenze
della federazione in quanto totalità finiscono là dove cominciano quelle delle
singole componenti (e viceversa). Nondimeno tuttavia - come è stato notato
acutamente da Contini – «(...) il problema del rapporti tra Stati federati e
Governo federale resta spesso aperto»[5].
In linea di massima una
federazione è caratterizzata dall'essere in qualche modo espressione di una
duplice statalità. Carattere di stato possiedono infatti, accanto alla
federazione, le sue singole componenti che agiscono da un lato nel rispetto
della Costituzione federale, dall'altro sulla base delle proprie Costituzioni.
Solo che queste ultime devono essere in accordo con la Costituzione federale:
non possono trovarsi in contraddizione con i principi e le risoluzioni di
quella. In altre parole, dovrebbero
essere fondate su principi [zalozenia ustrojowe] identici o simili a quelli
della Costituzione federale.
Altro elemento distintivo
della federazione è l'unità territoriale, vale a dire che gli stati federati
componenti la federazione non sono divisi tra loro da frontiere statali. Le uniche frontiere interne sono di carattere
geografico-amministrativo.
Così come unitaria è la
cittadinanza federale. Naturalmente,
ciò non vuol dire che i singoli stati federati non possano stabilire
parallelamente anche una loro specifica cittadinanza; ma questa è a sua volta,
in essenza, un elemento della cittadinanza federale. Ovvero, ogni cittadino di
una componente della federazione possiede ipso
iure la cittadinanza federale, e specularmente, un cittadino della
federazione può possedere anche la cittadinanza di una delle componenti,
qualora tale cittadinanza esista.
Gli stati federati possono
avere strutture interne differenti. Analogamente a quanto si verifica negli
stati unitari, possono essere strutture centralizzate, o decentrate, ovvero
fondate su autonomie locali (territoriali, professionali o economiche)
più o meno sviluppate.
In linea di massima, è
possibile distinguere tre tipi di sistemi federali. Nel primo annovererei le
forme federali di stati economicamente sviluppati, con una consolidata
tradizione democratica: più precisamente i sistemi “occidentali”, modellati
sugli Stati Uniti d'America. Si tratta in questo caso di realizzazioni
informate ai principi filosofici dell'empirismo e del razionalismo. Penso qui
sia alle concezioni di Locke sull'inalienabile diritto naturale dell'uomo alla
vita, alla libertà e alla proprietà, sia alle teorie di Montesquieu sulla
separazione dei poteri e sullo Stato di diritto.
Nel secondo tipo di sistema
federale dovranno essere annoverati gli stati federali del cosiddetto terzo
mondo, sorti in parte in seguito alla caduta del colonialismo, allorché gli
imperi coloniali preferirono conferire alle loro colonie uno status federativo (quasi-federale, o a volte pseudo-federale).
Spesso si trattava, in questo caso, di territori o anche creazioni politiche,
artificiosi, sia sotto l'aspetto etnico, sia sotto quello territoriale Simili
soluzioni dovevano indubbiamente facilitare l'esercizio del potere su quei
territori, nello spirito della ben nota massima: divide et impera.
Il terzo tipo è costituito
dagli stati federali socialisti. Tali erano appunto quegli stati dell'Europa
Centrale e Orientale, oggetto del mio interesse. Pertanto dedicherò a questa
variante un po' più di attenzione. Da un punto di vista politico ideologico si
è verificata – in relazione a questi stati - una certa contraddizione. Da una
parte, alla luce della dottrina formale socialista che pone l'accento sul
diritto dei popoli all' “autodeterminazione”, il federalismo si qualificava
come la soluzione migliore, la più appropriata rispetto all'adozione del
principio dello stato unitario. Così è avvenuto in particolare per lo stato
multinazionale russo dopo la caduta dello zar e all’indomani della rivoluzione
socialista del 1917; la soluzione federalista sortì un duplice effetto: permise
al nuovo stato, cioè alla Repubblica Sovietica Russa, di conservare almeno
l'ossatura dei conseguimenti politico-territoriali dello stato precedente
(l'Impero russo) mantenendo al tempo stesso una rilevante posizione
internazionale e la possibilità di espansione ideologica.
D'altro canto, andò
imponendosi la tesi in virtù della quale la costruzione e il consolidamento del
sistema socialista potesse procedere più facilmente in uno stato unitario.
Questa tesi si manifestò in
modo assai evidente nel caso della breve storia del federalismo nella Repubblica
Democratica Tedesca. Va infatti ricordato che in Germania, dopo la Seconda
Guerra Mondiale, tornò attuale l'idea di uno stato federale e venne realizzata
con la prima Costituzione della Repubblica Democratica Tedesca, elaborata – va
sottolineato – a partire dal presupposto che sarebbe stato un atto di
sistemazione politica strutturale per la Germania nel suo complesso
all’indomani di Potsdam. Fu tuttavia una soluzione effimera, visto che nel
1952, perdurando ancora la divisione della Germania, la Repubblica Democratica
venne trasformata in stato unitario suddiviso in quindici distretti. (Bezirke),
quantunque i Länder tedesco orientali continuassero ad esistere – quasi in
"letargo" – come istituzioni storico-geografiche.
Tornando all'URSS [Unione delle
Repubbliche Socialiste Sovietiche], si dovrà sottolineare che alcune delle sue
parti costituenti dirette, ovvero le "repubbliche dell'unione",
avevano ottenuto una forma federativa; basterà ricordare qui in primo luogo la
Repubblica Federata Socialista Sovietica Russa. Tuttavia, non era fondata sul
principio del federalismo così come viene comunemente inteso. La RF SSR era
infatti uno stato che includeva, oltre ai Russi, una serie di altre nazionalità
alle quali vennero accordati vari tipi di autonomie, più o meno ampie, sotto
forma di "repubbliche autonome", o di altre più piccole unità
territoriali autonome.
Dunque, la RF SSR non può
essere intesa come una repubblica federale sensu
stricto. Del resto, anche nel contesto di altre repubbliche dell'unione,
entrate a far parte dell'URSS, quantunque non definite federali (come invece la
RF SRR), vennero create delle repubbliche autonome. Su analoghe basi
poggiava la Repubblica Federale Socialista Sovietica Transcaucasica
(1922-1936), trasformata poi nelle singole repubbliche (nell’ ambito dell'URSS)
Armena, dell'Azerbajdzian, e della Georgia. A favore di un federalismo
"fondato sull'autonomia" delle singole nazionalità o gruppi etnici si
era pronunciato V.I. Lenin. In ogni caso non è possibile intendere l'Unione
Sovietica de facto come una
federazione a due livelli.
Nella Costituzione del 7
ottobre 1977 l'Unione Sovietica veniva definita come stato federale
plurinazionale, fondato sul principio del federalismo socialista, nato in
seguito a una libera autodefinizione del popoli e a una unione spontanea delle
repubbliche socialiste sovietiche a pari diritti (art. 70). Alle
"repubbliche dell'unione", definite stati sovrani socialisti
sovietici (art. 76), fu accordato il diritto di allacciare rapporti con stati
stranieri (art. 80), di stipulare accordi e di nominare proprie rappresentanze
diplomatiche e consolari, nonché di partecipare alle attività di organizzazioni
internazionali. Erano dunque dei soggetti giuridici internazionali sui generis. La Repubblica Socialista
Sovietica Ucraina e la Repubblica Socialista Sovietica Bielorussa entrarono del
resto a far parte dell'ONU, e per giunta fin dall'inizio! In URSS venne anche
introdotto, nello spirito dell'art. 33 della Costituzione, il principio della
doppia cittadinanza. L'articolo 72 della Costituzione del 1977 ribadiva il
diritto - già formulato in precedenza - delle repubbliche di staccarsi
liberamente dall'Unione Sovietica. Un
diritto che trovava fondamento nel fatto che ogni repubblica dell'unione
doveva, sia pur in minima parte, coincidere con le frontiere esterne
dell'Unione Sovietica. Non poteva,
cioè, costituire una enclave indipendente interna alla federazione. Una eventuale secessione non avrebbe
perciò intaccato la compattezza territoriale dell’intera Unione.
L'articolo 72 – appena
ricordato –, benché formulato in modo inequivocabile e incondizionato, era
tuttavia trattato, alla luce dell'interpretazione ufficiale e della prassi
politica, come una norma generale che richiedeva una dettagliata e circostanziata
regolamentazione legislativa Comunque sia, solo nel 1990 una apposita legge
dell'URSS stabilì le condizioni e le modalità di realizzazione di questo
diritto in un arco di tempo relativamente lungo, cinque anni, a partire dal
momento dell'entrata in vigore della legge. La legge fu approvata sull'onda
degli eventi che si stavano sviluppando in alcune repubbliche, specie quelle
baltiche, avviate a conquistare una piena indipendenza statale (ovvero a
distaccarsi dall'URSS). Del resto, conseguirono infine questo scopo a
prescindere dalla ricordata legge, sulla scia del fallito colpo di stato a
Mosca dell'agosto 1991. Il putsch ostacolò anche la stipula di un
trattato – che avrebbe dovuto esser sottoscritto il 20 agosto di quell’ anno
dalla maggior parte delle repubbliche dell'unione – avente come oggetto una
profonda revisione della struttura e persino del carattere dell'Unione
Sovietica. Il 18 ottobre del 1991 fu stipulato invece un trattato per la
Comunità Economica degli Stati Sovrani, che venne firmato da otto repubbliche
dell'URSS; il 6 novembre entrò a farne parte anche l'Ucraina. Il trattato si
prefiggeva lo scopo di mantenere in un unico organismo statale (un qualcosa di
intermedio, si potrebbe dire, tra la federazione e la confederazione) almeno la
maggior parte delle repubbliche fino ad allora sovietiche. L'Unione Sovietica
tuttavia cessò di esistere come stato federale alla fine del 1991. Al suo posto
nacquero una serie di stati sovrani, e tra questi uno dal carattere federale,
la Federazione Russa.
Per tutta la durata del
socialismo in Europa Centro-Orientale esistevano altri due stati federali,
oltre all'URSS e tralasciando il caso episodico della Repubblica Democratica
Tedesca: la Cecoslovacchia e la Jugoslavia. La Cecoslovacchia, com'è noto, non
è più tale dalla fine del 1992: dal primo gennaio 1993, infatti, sono sorti due
stati unitari, la Cechia e la Slovacchia. Il caso della Jugoslavia è assai più
complicato e drammatico. Non è questo il luogo per discuterne i dettagli,
tuttavia bisognerà accennare al fatto che in seguito agli eventi odierni, nei
Balcani sono sorti una serie di stati unitari indipendenti e uno stato federale
– la nuova Jugoslavia – formato dalle ex repubbliche Serba e Montenegrina.
Dedicherò dunque alcune
brevi considerazioni ai due stati federali attualmente esistenti: la
Federazione Russa e la Repubblica Federale di Jugoslavia.
2. La Federazione Russa basa
la propria organizzazione statale sul principio nazional-territoriale.
L'adozione di una struttura federale impone una certa disciplina indispensabile
per il funzionamento dello stato nella sua interezza e delle sue parti
costituenti la federazione. In primo piano avanza la questione del
riconoscimento dello status di
soggetto nei rapporti tra lo stato federale e i membri che compongono
l'organizzazione dello stato. I soggetti della Federazione sono chiaramente
indicati nella Costituzione federale del 12 dicembre 1993: a loro viene
riconosciuto il diritto di emanare un atto giuridico che definisca lo status di questo soggetto. Nel caso
della repubblica tale atto è la Costituzione, e nel caso dei rimanenti soggetti
– i Territori, i Distretti, le città di importanza federale, le Regioni e i
Distretti autonomi – lo Statuto di una data unità approvato dall'organo di rappresentanza
del corrispondente soggetto della federazione. In questo modo, lo status del soggetto della Federazione è
definito da due documenti statali emanati da soggetti diversi: la Costituzione
della Federazione e la Costituzione, o lo Statuto, di un dato soggetto della
Federazione stessa.
La Costituzione federale
regola solamente le questioni fondamentali concernenti i soggetti della
Federazione. Le Costituzioni delle repubbliche e gli Statuti del Territori, dei
Distretti, delle città di importanza federale, delle Regioni e dei Distretti
autonomi risolvono tutte le questioni particolari legate all'organizzazione del
potere pubblico e al suo funzionamento. I diritti e le libertà civiche vengono
definiti esaurientemente dalla Costituzione federale.
La struttura federale dello
stato crea le possibilità e le opportunità per i piccoli raggruppamenti e
comunità nazionali di collaborare nel campo della comune vita quotidiana e
della organizzazione delle collettività etniche. Permette di servirsi della lingua
più diffusa, ma al tempo stesso di mantenere la propria lingua natia.
Nell'intero territorio della Federazione Russa lingua ufficiale è la lingua
russa. Le singole repubbliche hanno tuttavia il diritto di introdurre le
proprie lingue nazionali. Negli organi del potere statale, delle autonomie
locali e negli uffici statali delle repubbliche, le lingue delle repubbliche
vengono impiegate alla pari con la lingua ufficiale della Federazione.
La Costituzione parte dal
presupposto del riconoscimento dei molteplici soggetti della Federazione –
differenti per ampiezza e dislocazione territoriale, e che designa con nomi
diversi. Soggetti della Federazione sono le Repubbliche, i Territori, i
Distretti, le città di importanza federale, le Regioni e i Distretti autonomi.
In totale, sei tipi di unità, ciascuna delle quali presenta caratteristiche
specifiche.
Le REPUBBLICHE sono soggetti
federali che si distinguono per una determinata composizione etnica risultante
dal processo storico e abitate da un popolo dal cui nome ha tratto orine il
soggetto della Federazione. A fronte delle migrazioni di popolazione nel
periodo della massiccia industrializzazione del tenitori russi, non
necessariamente le nazionalità autoctone di quei territori hanno ora
preponderanza numerica. Nelle repubbliche del Baškortostàn, della Buriacja,
Calmucca, della Carelia, dei Komi, di Mari El, di Mordovia, di Sacha, di
Urdmucja, le nazionalità autoctone sono in minoranza. Con il loro proprio nome
le Repubbliche conservano la memoria storica del passato e difendono la
minoranza dominata. Per quanto riguarda l'estensione territoriale, soltanto la
Sacha, il Komi e la Buriacja si presentano in modo imponente. Le rimanenti
repubbliche si estendono su territori non eccessivamente ampi. La più popolosa di
esse risulta il Baškortostàn. Le repubbliche hanno alcune caratteristiche di
statalità, invero limitata, che trova espressione tra l'altro nell'approvazione
della Costituzione e delle leggi da pane degli organi di rappresentanza
appositamente eletti.
I Territori sono grandi unità sia per estensione che per
numero di abitanti residenti. La popolazione russa ha la prevalenza. I
Territori hanno un grande significato materiale e culturale nella comunità
russa, nella quale sono istituzioni tradizionali. C'è stato un tentativo di
trasformare in repubblica alcuni di essi, per esempio i Territori Marittimi,
nonostante il fatto che non possedessero tratti nazionali. Ma l'esito è stato
negativo, e tuttora sono presenti con la loro denominazione tradizionale.
I Distretti sono grandi unità territoriali del Paese come ad
esempio il Distretto di Čeljabinsk, e con un tasso di popolazione
differenziato. Sono andati formandosi nel corso dello sviluppo della statalità
russa e hanno occupato un posto stabile tra gli altri membri della Federazione.
Non è possibile non prenderli in considerazione allorché vengono conferite
prerogative del potere statale. Nella
Federazione costituiscono le fondamenta della statalità russa.
Quanto alle Città di importanza federale, solo due sono
state riconosciute come tali: l'antica capitale dello stato russo, e quella
moderna, San Pietroburgo e Mosca. Entrambe svolgono un ruolo decisivo, per la
spinta culturale e di civilizzazione. Queste città sono dei grandi centri
politici che danno impulso alla vita del Paese e ne influenzano la fisionomia.
Come nel passato, anche oggi si decidono qui gli atti determinanti per la
statalità russa.
E' stato invece individuato
un solo Distretto autonomo, il
Distretto Autonomo Ebraico, situato nel Territorio Chabarovskij. Creato per
riparare i torti subiti dalla popolazione ebrea, conta oggi una popolazione
etnicamente ebraica del solo 4,2 per cento. Fortemente voluta è stata
l'adesione di questo Distretto alla struttura federale russa.
Le Regioni autonome [Okregi] sono costituite da gruppi non
numerosi di popolazioni etnicamente non russe, residenti a volte su vaste
estensioni territoriali, come ad esempio i Čukčovi.
Costituzionalmente viene loro riconosciuto lo status di soggetti e accordato il diritto di essere membri della
Federazione. Le Regioni autonome hanno diritti distinti nella Federazione, ma
rientrano anche in unità territoriali più vaste.
I soggetti riconosciuti
della Federazione partecipano alle attività della stessa, godono di determinate
prerogative, hanno i propri rappresentanti nell'organo federale e sono presenti
in qualità di rappresentanza delle minoranze nazionali o di grandi comunità
territoriali.
L'assetto federale della
Russia si basa su precisi principi chiaramente
espressi nella Costituzione (art. 5):
- integrità statale;
- sistema uniforme di potere
statale,
- delimitazione dell'ambito
di competenze e prerogative degli organi del potere statale della Federazione e
degli organi del potere statale del soggetti che la compongono;
- parità di diritti e
autodeterminazione dei popoli in seno alla Federazione.
Va rilevato che nei rapporti
reciproci tra organi federali del potere statale e
singoli membri della
Federazione, ciascuno di questi ultimi gode di uguali diritti. Durante il processo
di definizione dei soggetti della Federazione fino a giungere alla
stabilizzazione del loro numero, si sono verificati diversi eventi che hanno
influito in modo significativo sulla fisionomia dell'attuale assetto federale
della Russia. La questione del riconoscimento dello status di soggetto delle
unità di suddivisione territoriale si è acuita negli ultimi anni della perestrojka. Dopo il colpo di stato dell'agosto del 1991 molte unità
avanzarono richieste di maggiore autonomia e indipendenza dai poteri centrali
di allora, dell'Unione e delle repubbliche. L'eccessivo centralismo imperiale,
zarista prima e sovietico poi, non ha mai lasciato troppo spazio alle province.
Uno stimolo a ritirarsi
[uscire dalla Federazione] venne anche dalla circostanza che il Presidente B.
Jeltsin aveva concentrato nelle proprie mani ampi poteri in forza di
prerogative eccezionali accordategli dal II Congresso dei Deputati Popolari del
novembre 1991. Il Presidente aveva ottenuto il diritto di nominare speciali
plenipotenziari locali e di decidere riguardo alla distribuzione delle cariche
per i capi del potere esecutivo. Il Presidente esercitava anche un'influenza
decisiva sulla politica finanziaria e economica. I poteri locali volevano
invece liberarsi dalla dipendenza dal centralismo. Le aspirazioni a una
maggiore autonomia degenerarono in movimenti autonomisti e persino
indipendentisti, come per esempio in Cecenia, Ingušetia, Tataria. Movimenti che
si fecero sentire più incisivamente nelle regioni transcaucasiche, Urali, Siberia,
Sacha e nel Territori Marittimi.
Fino al dicembre del 1990
nella Federazione Russa erano presenti tre tipi di unità nazional-territoriali
[etnico-territoriali]: le Repubbliche autonome (16), i Distretti autonomi (5) e
le Regioni autonome (10). Le rimanenti unità erano trattate come semplici unità
territoriali(6). Una sistemazione, frutto del periodo staliniano, che non
risentì alcun cambiamento nel periodo seguente. La dottrina allora vincolante
riguardo alla soluzione del problema delle nazionalità non permetteva neanche
il solo pensare a cambiamenti radicali. Una svolta si ebbe soltanto con la
"Dichiarazione di sovranità statale della Russia" (pronunciata dal
Consiglio Supremo nel giugno del 1990), che postulava un ampliamento dei
diritti per le unità territoriali. In seguito a ciò, nel dicembre del 1990 le
repubbliche autonome divennero repubbliche tout
court, senza la specificazione "autonome", e nel luglio del 1991
quattro dei cinque distretti autonomi divennero anch'essi repubbliche (Adygeja,
Altaj, Karačejov-Circassia, Chakasja). Le città di Mosca e Pietroburgo
vennero innalzate al rango di città di importanza federale. Nel 1993 il
Distretto di Sverdlovsk sollecitò una trasformazione in Repubblica Uralica e i
Territori Marittimi in Repubblica Marittima, ma i tentativi rimasero senza
esito.
L'attuale assetto del
soggetti federali si è formato in seguito ai cambiamenti appena accennati. Il
processo di riconoscimento dello status di
soggetto è passato attraverso le forti resistenze del potere federale da una
parte, e le pressanti insistenze delle unità territoriali dall'altra,
unitamente ai tentativi indipendentisti, come per esempio in Cecenia. Questi
ultimi, tuttavia, non hanno incontrato il favore della società russa e
internazionale. Del resto, venne pronosticata la dissoluzione della Russia,
così come è accaduto all'Unione Sovietica.
La lotta a livello degli organi centrali tra il potere presidenziale e
quello parlamentare ha favorito la disintegrazione dello stato e
l'allacciamento di accordi regionali in campo economico: esempi ne sono
l'Intesa Siberiana nel 1990, o la convocazione del Congresso del Deputati
Popolari a Krasnoiarsk nel marzo del 1992 per la proclamazione della Repubblica
Siberiana. Tuttavia, neanche questo tentativo andò in porto.
In una situazione di forte
tensione tra le unità territoriali e il potere centrale, il Presidente Boris
Jeltsin concluse l'accordo federale, apponendo la propria firma il 31 marzo del
1992 a Mosca. Il trattato definiva lo stato giuridico che si instaurava tra la
Federazione e i soggetti che ne entravano a far parte, ovvero le delimitazioni
di competenze e deleghe di organi federali del potere statale e organi di
potere delle repubbliche o di altri membri della Federazione.
Il trattato accoglie il
principio della priorità delle leggi federali. Sono prerogative esclusive della
Federazione:
- l'approvazione della
Costituzione e le eventuali modifiche alla stessa,
- la legislazione federale;
-la regolamentazione dei
diritti e delle libertà dei cittadini;
-l'amministrazione delle
proprietà federali,
-la definizione delle basi
della politica federale e dei programmi di sviluppo;
- le regolamentazioni
finanziarie e valutarie, il conio, la politica dei prezzi e di budget;
- la gestione del sistema
energetico;
- le questioni relative alla
difesa e alla sicurezza dello stato.
Le repubbliche entrate a far
parte della Federazione esercitano il potere statale sul proprio territorio ad
eccezione delle prerogative spettanti ai poteri della Federazione. Le
Repubbliche hanno il diritto di allacciare autonome relazioni internazionali e
con gli altri soggetti della Federazione. Il trattato è stato sottoscritto
dalla Federazione Russa e da diciannove Repubbliche. Non hanno però aderito la
Cecenia, l'Ingušetia e il Tatarstan (la Repubblica Tàtara). Il trattato
federale, con la stessa data e un contenuto analogo riguardante i Territori, i
Distretti e le città di interesse federale venne sottoscritto da sei Territori,
quarantanove Distretti e due città; stessa procedura per il Distretto e le
Regioni autonome che ha visto l'adesione di undici soggetti[6]. La
sottoscrizione dell'accordo federale in queste tre varianti e l'incorporazione
del suo contenuto nella Costituzione della Federazione Russa sono state un
importante compromesso che è servito a scaricare la tensione della situazione
politica e a definire il carattere dell'assetto federale della Russia[7].
I principi fondamentali del
trattato federativo sono stati recepiti dalla Costituzione della Federazione
Russa del dicembre 1993. L'importanza di questo trattato consisteva nella
sistemazione dell'apparato federale in relazione alla definizione della
posizione e dei diritti della Federazione e dei soggetti che la compongono,
nonché dell'assetto funzionale e delle competenze.
I soggetti della Federazione
sono autonomi per quanto concerne la sfera del potere e della struttura
organizzativa. La Legge Fondamentale della Federazione determina questa
autonomia. Il federalismo russo consiste nella «distinzione dell'ambito di
competenze e prerogative degli organi del potere statale della Federazione
russa e degli organi del potere statale dei soggetti della Federazione russa»
(così recita l’art. 5 comma 3). Espressione dell’autonomia è il diritto, per le
Repubbliche, di approvare un proprio atto giuridico, definito Costituzione, che
regoli il funzionamento del soggetto alla Federazione; per i restanti soggetti
della Federazione, invece, tale atto va sotto il nome di Statuto. I soggetti
della Federazione hanno anche il diritto di dotarsi di una propria
legislazione. Gli atti dei membri della Federazione definiscono la sfera del
potere e la struttura organizzativa di un dato soggetto e costituiscono la base
dell'attività locale di una data unità. Naturalmente, gli atti approvati non
devono entrare in contraddizione con la Costituzione federale.
Lo sviluppo dell'attività
legislativa riveste un ruolo importante nell'iniziativa pubblica che si estende
anche ad altri settori, come quello del potere esecutivo e giudiziario I
soggetti della Federazione partecipano a tutti i campi fondamentali
dell'attività statale. Non si tratta solo del semplice espletamento di funzioni
contemplate dall'impianto gerarchico della struttura del potere, ma è il
risultato della caratteristica del soggetto federale, chiamato a esercitare il
potere di una determinata comunità statale o etnica.
I soggetti della Federazione
godono e sfruttano il diritto costituzionale di stabilire autonomamente il
proprio sistema degli organi di potere. Questa prerogativa è determinata
dall'art. 77, comma I della Costituzione della Federazione Russa, che recita:
«Il sistema degli organi del potere statale delle Repubbliche, dei Territori,
dei Distretti, delle città di importanza federale, del Distretto e delle Regioni
autonome viene fissato in modo autonomo dai soggetti della Federazione Russa,
in conformità ai fondamenti dell'assetto costituzionale della Federazione Russa
e ai principi generali dell'organizzazione degli organi di rappresentanza ed
esecutivi del potere statale, definiti dal diritto federale».
Al tempo stesso la
costituzione della Federazione prevede la creazione di un sistema unico di
potere esecutivo federale, possibilità contemplata dal comma 2 del suddetto
articolo, con la norma che recita: «Nei limiti delle competenze della
Federazione Russa e delle prerogative della Federazione Russa in merito a
questioni oggetto di comune competenza della Federazione Russa e dei soggetti
della Federazione Russa, gli organi federali del potere esecutivo e gli organi
del potere esecutivo dei soggetti della Federazione Russa formano un sistema
unico del potere esecutivo nella Federazione Russa».
La Costituzione prevede
altresì la possibilità di delegare una parte delle prerogative degli organi
federali agli organi dei soggetti federati, ma solo per quanto riguarda gli
organi del potere esecutivo. L'articolo 78, comma 2, formulando questa norma
dispone che «gli organi federali del potere esecutivo, in accordo con gli
organi del potere esecutivo dei soggetti della Federazione Russa, possono
delegare loro una parte delle proprie prerogative se ciò non è in contrasto con
la Costituzione della Federazione Russa e con le leggi federali».
Viene ammesso anche il principio
di reciprocità, e cioè che «Gli organi del potere esecutivo dei soggetti della
Federazione Russa, in accordo con gli organi federali del potere esecutivo,
possono delegare loro la realizzazione di una parte delle proprie prerogative»
(art. 78, comma 3).
Le soluzioni previste creano
diverse possibilità, cosa che certamente, a fronte della marcata
differenziazione dei soggetti federati, è opportuna e a volte decisamente
necessaria.
Tali si presentano, a grandi
linee, le istituzioni fondamentali della Federazione Russa che hanno un valore
costitutivo per il suo sistema federale.
3. La denominazione
ufficiale dello stato – che correntemente viene indicato come Nuova Jugoslavia,
o semplicemente Serbia – suona così: Repubblica Federale della Jugoslavia.
Questa Repubblica è sorta dopo la dissoluzione della Repubblica Federale
Socialista della Jugoslavia, che ha dato vita a una serie di stati indipendenti
agli inizi degli anni Novanta. Ad eccezione della Slovenia, che ha realizzato
in via pacifica la propria indipendenza, tutti gli altri processi per giungere
alla formazione di nuove statalità nel Balcani si sono svolti in circostanze
oltremodo drammatiche. Gettar luce su tali questioni richiederebbe uno studio a
sé. E del resto, quel processi cui ho accennato sono lungi dall'essersi
conclusi, come mostra la drammatica situazione nazionale della Repubblica di
Bosnia e Erzegovina. Per questo è assai
difficile trattare in modo dettagliato, mantenendo una distanza scientifica,
gli eventi che hanno luogo sul territorio della ex Repubblica Federale
Socialista della Jugoslavia.
Già la stessa denominazione
attuale (Repubblica Federale della Jugoslavia) è indice del fatto che questo
stato avanza la pretesa di considerarsi come erede e continuatore della
precedente Jugoslavia. Ed è una circostanza attestata anche dal continuo
richiamarsi alla Costituzione della Repubblica Federale Socialista della
Jugoslavia del 1974 intesa come base giuridica del funzionamento della
Repubblica Federale della Jugoslavia[8].
La Nuova Jugoslavia è (come
indica il suo nome ufficiale) una repubblica federale nella cui composizione
entrano, come unità federate, la Serbia e il Montenegro. La Federazione è sorta
sulla base della legge del 27 aprile 1992, che definisce la Serbia e il Montenegro
stati appartenenti alla Repubblica Federale della Jugoslavia. E', questa, una
Repubblica che perpetua le tradizioni autonomiste della Jugoslavia. Il
federalismo dell'attuale Jugoslavia non si discosta, formalmente, dalle regole
usuali di questo sistema. C'è dunque un Presidente, un Parlamento federale e i
Presidenti e i Parlamenti di Serbia e Montenegro.
Ma nei fatti, le difficoltà
attraversate dagli stati federali socialisti, come anche dagli stati federali
attualmente esistenti nella Europa Centro-Orientale, sembrano essere l’ennesima
conferma della tesi per cui il federalismo funziona meglio negli stati con un
profilo etnico unitario, e al tempo stesso economicamente dinamici. Non gode
invece di buona salute in alcuni stati plurinazionali. E’ un paradosso sui
generis se si considera che proprio per simili società il federalismo
sembra essere la soluzione più appropriata. Tuttavia bisogna prendere in
considerazione anche il fattore economico, che in queste federazioni lasciava,
e tuttora lascia molto a desiderare. Un esempio, in certo senso à rebours, può
essere proprio la federazione jugoslava, che funzionava del tutto regolarmente
nel periodo di sviluppo economico relativamente buono, durante gli anni
Settanta. Va da sé che questo fattore non è decisivo. In considerazione va
presa anche la crescita delle posizioni nazionalistiche, specialmente – pur se
non esclusivamente- negli ex stati socialisti europei.
Si può concordare con la
tesi del sociologo tedesco R. Dahrendorf, che sostiene che gli avvenimenti
jugoslavi hanno dimostrato la debolezza della comunità internazionale e che il
modello di stato nazionalmente differenziato si è trovato a un bivio. Si
trattava, è vero, della speranza di un giusto sviluppo, ma questa speranza si è
dimostrata vana[9].
Come antidoto sui generis a queste speranze deluse del
federalismo, si tenta a volte di lanciare l'idea della differenziazione
regionale. E' ancora Dahrendorf a vedere in questo processo un ritorno
all'organizzazione tribale, all'esistenza tribale. A suo parere, un tale
processo si sta delineando nelle ex federazioni socialiste, cioè URSS, in
Cecoslovacchia, in Jugoslavia. Tuttavia, anche in Europa Occidentale «si è
manifestata l'aspirazione a creare una ‘Europa delle Regioni’». Queste Regioni
(tribù) e la Grande Totalità [Entità] dovrebbero sostituire lo stato
etnicamente [nazionalmente] differenziato. Nell'opinione di Dahrendorf si
tratta di un processo degno di compassione e logorante, giacché raramenente
conduce alla libertà e alla tolleranza. Le tribù stesse infatti non amano le
minoranze. Sebbene hanno, e dovrebbero possedere, i propri diritti, sono
tuttavia contrapposte alla comunità differenziata.
Nasce dunque
l'interrogativo, se la Comunità Europea sia in grado di smorzare le divisioni
in regioni. Dahrendorf ritiene di no, specie per quanto riguarda l'Europa di
ascendenza germanica [tedesca]. In linea generale bisogna convenire che la
futura, postulata Unione Europea, per natura di cose plurinazionale
indipendentemente dalla forma definitiva che acquisirà potrà prospettarsi
duratura e efficiente solo se il suo scopo principale sarà il pareggiamento del
livello e dello sviluppo economico di tutti i suoi stati. Non v'è dubbio infatti che una delle pietre
angolari di questa unione, se non forse
la più importante, è e rimarrà il fattore economico.
Se invece si vuol parlare di
genesi formale della federazione, allora si converrà che dovrebbe fondarsi in
linea di massima su un atto volontario. Creare una federazione, o accedere ad
essa, dovrebbe essere un atto non solo formale da parte degli stati, ma anche
realmente sovrano; e dunque compiuto da stati autonomi, che dispongano di una
organizzazione statale e di una sovranità nei rapporti internazionali. Punto di
partenza sarebbe dunque un trattato internazionale come base della Costituzione
federale. Questo - chiamiamolo così - modello ideale centripeto non sempre
tuttavia è stato applicato nel passato. Le federazioni nascevano infatti anche,
e persino spesso, in modo centrifugo, cioè dalla trasformazione di stati
unitari in federali, come si è verificato ad esempio, per via costituzionale,
in Cecoslovacchia nel 1969. Mutatis
mutandis, questo riguarda anche la Repubblica Democratica Tedesca,
originariamente federale. E infine, non erano Stati autonomi e indipendenti
quelle repubbliche che hanno dato vita, alla fine del 1922, all'Unione
Sovietica, ad eccezione – formalmente – della stessa Russia (Repubblica
Federale Socialista Sovietica Russa), che dal 1993 porta il nome di Federazione
Russa.
Nondimeno, il principio
della volontarietà, all'atto della creazione di uno stato federale dovrebbe
diventare uno dei principi della convivenza internazionale, conformemente al
principio dell'autodeterminazione stabilito dall'Articolo I comma 2 della Carta
delle Nazioni Unite. E' importante aggiungere che relativamente alle
repubbliche dell'Unione Sovietica, l'esigenza di volontarietà venne nettamente
accentuata nel 1991 nella dottrina sovietica[10].
Infine, un' ultima
osservazione. A quanto pare, gli stati federali, per svilupparsi
convenientemente, dovrebbero fondarsi sui presupposti del cosiddetto
federalismo cooperativo. Si tratta della teoria che prevede un sistema federale
equilibrato e elastico, basato su un duplice legame cooperativo. Dovrebbe
essere infatti non solo un legarne verticale tra Federazione in quanto totalità
e elementi componenti, ma anche, al tempo stesso, legame orizzontale tra quelle
stesse componenti, basato su una reciproca collaborazione. Un tale sistema
servirebbe meglio a stabilire i comuni obbiettivi politici, sociali ed
economici della comunità federata. E meglio anche garantirebbe il principio di
uguaglianza di tutti i cittadini della federazione, escludendo al contempo o
mitigando le varie conflittualità interne che possono minacciare di vanificarla
o dissolverla.