N. 3 – Maggio 2004 – Memorie

Giorgio Malinverni

Università di Ginevra

FEDERAZIONE E CONFEDERAZIONE NELLA DINAMICA DELLA COSTITUZIONE ELVETICA

Per capire appieno il ruolo svolto dai cantoni nella creazione dello Stato federale elvetico, è fondamentale ricordare che, prima di diventare uno Stato federale, la Svizzera è stata per molti secoli una confederazione; analogamente agli Stati Uniti e alla Germania, ha subito un movimento centripeto e si è successivamente trasformata in Stato federale. Del lungo periodo in cui è stata una confederazione, la Svizzera ha d'altra parte mantenuto il nome: lo Stato federale creato dalla costituzione del 1848 si chiama infatti ufficialmente 'Confederazione Elvetica'.

Al fine di chiarire le ragioni politiche che hanno determinato questa transizione dall’assetto confederale a quello di Stato federale, è quindi opportuno tracciare a grandi linee le tappe principali della storia costituzionale elvetica.

I

1. – La Svizzera nasce nel 1291, anno in cui i primi tre cantoni (Uri, Schwyz e Unterwalden) concludono una reciproca alleanza al fine di preservare la relativa autonomia di cui essi godevano sotto il Sacro Romano Impero.

Con il passar del tempo, altri cantoni vicini concludono alleanze analoghe o con tutti e tre questi cantoni o solo con alcuni di essi.

Alla fine del ‘400, e più precisamente nel 1499, i cantoni svizzeri, grazie alla vittoria nella guerra di Svevia, riescono a far rinunciare l'Imperatore a ogni sovranità sui loro territori.

I cantoni svizzeri sono ormai liberi, ma dovranno attendere i trattati di Westfalia - che, nel 1648, metteranno fine alla guerra dei Trent'anni - prima che la loro indipendenza venga riconosciuta dalle grandi Potenze a livello internazionale.

Per un lungo periodo, dal 1513 al 1798, la Confederazione è formata da 13 cantoni, da alcune terre di sudditi (una sorta di colonie) chiamate “baillages” (Argovia, Vaud) e da terre alleate (Neuchâtel, Vallese, Ginevra).

La Riforma determina la divisione dei Confederati in due campi, cattolici e protestanti. L'alleanza tra cantoni riesce però a resistere, in condizioni molto diverse a seconda dei periodi, nonostante conflitti di carattere religioso talvolta molto violenti.

Per circa 500 anni la Confederazione è risultata quindi composta da Stati sovrani: ogni cantone aveva il proprio sistema di governo e manteneva la sua indipendenza. Esisteva un solo organo comune, la Dieta, composta dai rappresentati dei cantoni che votavano su istruzione dei rispettivi governi.

2. – La Confederazione in questo periodo è caratterizzata dalla mancanza di coesione tra i cantoni, che non godono tutti dello stesso statuto. I primi otto (Uri, Schwyz, Lucerna, Zurigo, Glarona, Zugo e Berna) hanno un rango superiore a quello dei cinque che sono entrati a far parte della Confederazione soltanto in un secondo tempo (Friburgo, Soletta, Basilea, Sciaffusa e Argovia). Questi ultimi hanno uno statuto assimilabile a quello delle colonie. I cantoni alleati godono di alcuni diritti e talvolta partecipano alla Dieta.

Alla fine del '700 la Confederazione appare quindi come una semplice giustapposizione di piccoli Stati sovrani, ma relativamente deboli di fronte al crescente pericolo proveniente dall'esterno, rappresentato dalla Francia.

Il 28 gennaio 1798 le truppe francesi invadono la Confederazione. Nel mese di marzo viene conquistata Berna, e la sua caduta segna quella dell'intera Confederazione. La Svizzera diventa uno Stato satellite della Francia e tale resterà fino alla caduta di Napoleone I nel 1813.

La Francia impone alla Svizzera la propria concezione del potere. Le impone anche una costituzione che sarà in realtà la prima costituzione della Svizzera. Tale costituzione risale al 12 aprile 1798 e sancisce la nascita di uno Stato unitario. I cantoni, che in precedenza erano Stati sovrani, vengono con essa declassati al rango di dipartimenti amministrativi alla stregua di quelli francesi.

Questo periodo è caratterizzato dall'opposizione tra gli unionisti, favorevoli al mantenimento del nuovo sistema centralizzato, e i federalisti, che auspicano il ritorno all'ordinamento preesistente.

Sono le idee federaliste ad avere la meglio. La costituzione del 25 maggio 1802 ripristina l'esistenza dei cantoni con i loro organi e le loro competenze, pur mantenendo in vita al contempo uno Stato centrale. La nascita del primo Stato federale svizzero avviene democraticamente: questa costituzione è approvata dal popolo nel primo referendum nazionale. In realtà, su 330.000 votanti, 92.000 sono i voti favorevoli, 72.000 quelli contrari e 167.000 le astensioni, considerate però come voti a favore.

Questo sistema non ha più successo dell'ordinamento centralizzato del 1798, benché fosse, rispetto a questo, piú vicino alla mentalità svizzera. Il ritiro delle truppe francesi, nel 1802, accentua ancora di piú le rivalità interne, che finiscono per sfociare in una guerra civile.

Napoleone decide allora di inviare nuovamente il suo esercito in Svizzera per ristabilire l'ordine e impone ai cantoni un Atto di Mediazione che ne fissa i rapporti reciproci e le competenze comuni. Sei nuovi cantoni, costituiti già nel 1798 dalle terre di sudditi e di alleati, diventano ormai parte integrante della Confederazione (San Gallo, Grigioni, Argovia, Turgovia, Ticino e Vaud).

L'Atto di Mediazione non fa altro che istituire nuovamente una Confederazione di Stati, che sostituisce uno Stato elvetico che si era configurato come Stato unitario dal 1798 al 1802 e come Stato federale tra il maggio e la fine di settembre del 1802.

3. – Il regime imposto dall'Atto di Mediazione di Napoleone non sopravvive però alla sconfitta di quest'ultimo nel 1813. Alcuni tra i vecchi cantoni intendono recuperare i loro vantaggi, mentre altri sostengono la causa dei nuovi cantoni che sono determinati a mantenere il loro statuto. Viene allora convocata una Dieta per elaborare un progetto di patto federale. Questo Patto viene concluso il 7 agosto 1815. Ai cantoni, vecchi e nuovi, si aggiungono quelli di Neuchâtel, Vallese e Ginevra. Nasce così la Confederazione del 1815, che è formata da tutti i cantoni che compongono attualmente lo Stato federale svizzero, salvo quello del Giura, che verrà istituito molto più tardi.

Questa nuova Confederazione viene confermata dal Congresso di Vienna.

Dopo il periodo napoleonico, i cantoni svizzeri si ritrovano quindi all'interno di una struttura confederale che avevano già conosciuto per cinque secoli.

L'occupazione francese aveva però lasciato tracce importanti che contraddistinguono questa Confederazione del 1815. In particolare, tutti i cantoni sono ormai equiparati e godono di uno stesso statuto. Viene così a mancare quella disuguaglianza giuridica che aveva caratterizzato la Confederazione del periodo pre-rivoluzionario.

Il Patto del 1815 prevede un sistema centrale molto debole con un unico organo comune: la Dieta. Si tratta di una confederazione classica la cui storia può essere divisa in due periodi: il periodo della Restaurazione (1815-1830) e quello del 'Rinnovamento' (1830-1848).

La Restaurazione è contraddistinta da un ritorno alle idee, pratiche e istituzioni dell'Ancien Régime. Molti Svizzeri sono però rimasti affascinati dalle idee rivoluzionarie: libertà, uguaglianza, separazione dei poteri, sovranità popolare, diritti dell'uomo.

La Rivoluzione che ha scosso la Francia nel 1830 ha grande eco in Svizzera. Nei mesi che seguono le giornate del luglio 1830, 11 cantoni (Zurigo, Berna, Lucerna, Glarona, Soletta, Basilea campagna, Sciaffusa, San Gallo, Argovia, Turgovia, Ticino, Vaud e Ginevra) approvano nuove costituzioni liberali e democratiche che enunciano i diritti fondamentali, consacrano il principio della separazione dei poteri, introducono il suffragio universale (pur con alcune riserve), sanciscono la sovranità popolare e introducono gli strumenti della democrazia diretta. I cosiddetti cantoni 'rinnovati' sono per lo più cantoni protestanti e industriali. Ben presto, questi 11 cantoni rinnovati e liberali propongono una revisione del Patto del 1815.

Tale richiesta si fonda su due considerazioni. Da un lato, il suddetto patto consente ai cantoni 'non rinnovati', conservatori (Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug, Basilea città, i due Appenzell, Grigioni, Vallese e Neuchâtel) di mantenere un sistema di governo privo di istituzioni democratiche e liberali. Dall'altro, i cantoni rinnovati intendono attribuire alla Confederazione competenze più estese in materia economica e nel settore della difesa nazionale. Auspicano altresì, per ragioni economiche, l'abolizione delle dogane interne, l'unificazione di pesi e misure, della moneta, del diritto civile e commerciale, la tutela del libero scambio e delle attività industriali e la libertà di stabilimento.

Gli 11 cantoni rinnovati, che rappresentano 1'80% della popolazione, intendono anche ottenere un peso pari alla loro consistenza numerica rispetto agli 11 cantoni conservatori, che rappresentano invece soltanto il 20% della popolazione e a cui il Patto del 1815 attribuisce però l'uguaglianza giuridica, permettendo loro di bloccare così qualsiasi modifica proposta dai cantoni liberali.

Nel 1832, avviene un primo tentativo di revisione totale del Patto del 1815 intesa a trasformarlo in una costituzione federale. Il progetto elaborato da una commissione speciale della Dieta viene però respinto nel 1833 dai conservatori, che lo giudicano troppo modernista, e persino da alcuni cantoni liberali, che lo reputano invece troppo cauto. Alcuni anni dopo, all'opposizione tra cantoni liberali e cantoni conservatori si aggiunge anche un conflitto di ordine confessionale, caratterizzato in particolare in alcuni cantoni dalla chiusura dei conventi e in altri dall'espulsione dei Gesuiti.

La frattura tra i due gruppi si aggrava quando, nel 1832, alcuni cantoni rinnovati stipulano un patto di difesa comune (il Concordato dei Sette, concluso tra i cantoni di Zurigo, Berna, Lucerna, Soletta, San Gallo, Argovia e Turgovia). La Dieta non si oppone a questa alleanza speciale, ma scioglie invece un'alleanza simile costituita dai cantoni conservatori (Lega di Sarnen), poiché la ritiene incompatibile con il dettato dell'articolo 6 del Patto federale.

In materia religiosa, la Dieta adotta nello stesso tempo diverse misure discriminatorie nei confronti dei cantoni conservatori.

Sentendosi gravemente minacciati, questi ultimi concludono nell'autunno del 1845 un'alleanza speciale per garantire la propria difesa (Sonderbund). Tale alleanza non era incompatibile con il Patto del 1815.

I cantoni liberali tentano di sciogliere l'alleanza del Sonderbund. Poiché dispongono della maggioranza all'interno della Dieta (essendosi un altro cantone schierato con loro), riescono nel loro intento il 20 luglio 1847, in una votazione con 12 voti a favore e 10 contrari. Alcuni giorni dopo, il 16 agosto, la Dieta decide di procedere ad una revisione del Patto del 1815. Il 3 settembre decreta l'espulsione dei Gesuiti dal territorio della Confederazione.

A queste tre decisioni (scioglimento del Sonderbund, espulsione dei Gesuiti e revisione del Patto del 1815) viene data esecuzione immediata. I Gesuiti lasciano la Svizzera nell'autunno del 1847. Lo scioglimento del Sonderbund rende necessario il ricorso alle armi. Nel corso di una breve guerra civile, che dura meno di un mese, le truppe dei cantoni liberali hanno facilmente la meglio su quelle dei cantoni conservatori.

Questa guerra civile mette fine alla dissidenza dei cantoni cattolici e garantisce la vittoria dei sostenitori dell'unificazione della Svizzera e dei principi liberali e democratici.

I cantoni progressisti e liberali possono così procedere alla revisione del Patto del 1815 nel senso da loro auspicato.

4. – La commissione per la revisione del Patto inizia i lavori nel febbraio del 1848. Fatto alquanto singolare, molti cantoni conservatori accettano di farne parte. I membri della commissione si ispirano alle idee della Rivoluzione del 1848 e cercano di conciliare le nuove idee con quelle propugnate dai cantoni cattolici al fine di superare le gravi divisioni che avevano rischiato di distruggere il paese.

L'8 aprile 1848 la commissione conclude i lavori e consegna alla Dieta un progetto di costituzione per un vero e proprio Stato federale. In diversi punti, il progetto ricalca la costituzione degli Stati Uniti.

La Dieta inizia ad esaminare il progetto il 15 maggio 1848. Nel frattempo i cantoni avevano potuto prenderne visione. La Dieta approva la nuova costituzione federale il 27 giugno 1848 con 13 voti favorevoli, 3 contrari e 4 astensioni. I 4 mezzi voti dei 4 mezzi cantoni vengono annullati perché contraddittori tra loro.

Le disposizioni transitorie della nuova costituzione federale prevedono che questa debba essere approvata dai cantoni conformemente alle norme previste dalla loro costituzione interna o, in mancanza di norme al riguardo, secondo una procedura stabilita dalle autorità cantonali. In base ai risultati, la Dieta avrebbe deciso se la nuova costituzione sarebbe entrata in vigore.

In tutti i cantoni, tutti i cittadini sono chiamati a pronunciarsi per via referendaria. Unica eccezione, il Cantone di Friburgo, dove la decisione viene presa dal Parlamento cantonale.

I risultati sono i seguenti: quindici cantoni e un mezzo cantone votano in favore del progetto, sei cantoni e mezzo contro.

Sul totale del corpo elettorale, che globalmente comprendeva circa 450.000 elettori, soltanto 140.000 approvano però il progetto, 60.000 lo respingono e 250.000 (la maggioranza quindi) si astengono. Già per questo fatto, la situazione appariva alquanto delicata.

Per giunta, il Patto del 1815 non prevedeva nessuna regola in merito ad una sua eventuale revisione. Tuttavia, la modifica del trattato istitutivo di una confederazione viene generalmente ammessa unicamente in presenza di un accordo unanime fra tutte le parti contraenti.

Di fronte a questa situazione, la Dieta avrebbe potuto trarre esempio da quanto avvenuto negli Stati Uniti mezzo secolo prima, e prevedere che la nuova costituzione sostituisse il Patto soltanto nei cantoni che l'avevano approvata.

La Dieta decide invece di imporre la nuova costituzione anche ai cantoni che l'avevano respinta, sottolineando che i cantoni favorevoli alla nuova costituzione avevano globalmente 2 milioni di abitanti, contro i soli 300.000 dei cantoni ostili. In altre parole, la costituzione sarebbe stata approvata da circa i sei settimi della popolazione complessiva della Svizzera. In questo calcolo però le astensioni erano state equiparate ai voti favorevoli.

Questa decisione viene approvata dalla Dieta con 17 voti in favore e 5 astensioni. La nuova costituzione è promulgata il 12 settembre 1848 ed entra in vigore immediatamente.

5. – La nuova costituzione istituiva un parlamento bicamerale sul modello americano, e i cantoni vengono quindi chiamati ad eleggere i loro deputati. Benché non fosse stata approvata da tutti i cantoni, come sottolineato in precedenza, la nuova costituzione acquisisce piena legittimità democratica per il fatto, alquanto singolare, che anche i cantoni che l'avevano respinta organizzano le elezioni e partecipano alla costituzione delle nuove autorità legislative federali.

È possibile quindi affermare che, in modo tacito, o implicito, tutti i cantoni hanno alla fine accettato la nuova costituzione federale e la trasformazione della Confederazione in Stato federale. La partecipazione dei cantoni ostili alle prime elezioni legislative federali viene a colmare quella lacuna dovuta al mancato raggiungimento dell'unanimità nel voto sulla costituzione stessa. Di fronte all'impossibilità di ottenere l'unanimità dei cantoni, è stata la maggioranza ad imporre la propria volontà alla minoranza, che ha poi finito per accettare le regole del gioco.

La costituzione del 1848 è stata completamente riveduta nel 1874 in base alla procedura di revisione totale da essa prevista. È stata riveduta una seconda volta il 18 aprile 1999.

II

A differenza delle costituzioni di alcuni Stati federali - come, ad esempio, la costituzione della Repubblica Federale Tedesca (articoli 29 e 118) e la costituzione degli Stati Uniti (articolo V) la costituzione elvetica non prevede la possibilità di creare nuovi Stati federati all'interno dello Stato, nè la fusione di due cantoni. Tanto meno prevede l'eventualità di una disgregazione dello Stato federale.

Il che non vuol dire però che una minoranza presente in un cantone non possa ottenere l'autonomia costituendo un nuovo cantone, come mostra l'esempio del Cantone del Giura.

Il Congresso di Vienna, nel 1815, aveva incluso i distretti del Giura, a popolazione francofona e a maggioranza cattolica, nel cantone di Berna, a maggioranza protestante e di lingua tedesca. Storicamente i distretti del Giura, o per lo meno quelli settentrionali, avevano avuto rapporti privilegiati con la Francia e la regione di Basilea piuttosto che con la Svizzera.

Questa maggioranza in più occasioni aveva espresso il desiderio di formare un cantone indipendente. Era però necessario sottrarre al Cantone di Berna una parte del suo territorio.

Nel 1970, la popolazione di questo cantone accetta che la costituzione sia modificata in modo tale da poter indire referendum nei distretti del Giura in merito all'eventuale creazione di un nuovo cantone. In base alle nuove disposizioni introdotte, vengono organizzati tre referendum successivi.

Nel primo, il 23 giugno 1974, la popolazione dei sette distretti del Giura si pronuncia, con un piccolo margine, in favore della creazione di un nuovo cantone (i distretti del nord, salvo quello di Laufon, germanofono, votano a favore, quelli del sud votano contro).

Una volta accettata la creazione di un nuovo cantone, restava da delimitarne il territorio. Viene perciò organizzato un secondo referendum, il 16 marzo 1975, con il quale viene richiesto ai distretti del sud se vogliono separarsi o restare uniti al Cantone di Berna. Essi optano per quest'ultima ipotesi.

Infine, con un terzo referendum, organizzato nell'ottobre 1975, gli otto comuni che si trovavano al confine tra i distretti del nord e quelli del sud scelgono di far parte di un nuovo cantone, mentre sei esprimono la volontà di restare uniti al Cantone di Berna. Il territorio del nuovo cantone era stato così stabilito. Il 20 marzo 1977, la popolazione del Giura approva la nascita del nuovo cantone.

Tuttavia, per accogliere il neonato cantone all'interno della Confederazione, era necessario ottenere il consenso della maggioranza dei cittadini e dei cantoni Svizzeri. Consenso che viene manifestato in occasione di un referendum costituzionale organizzato il 25 settembre 1978. L'82% degli elettori e tutti i cantoni votano in favore della creazione del nuovo Cantone del Giura. Il voto riguardava la modifica dell'articolo 1 della costituzione federale del 1874, dove venivano enumerati i cantoni elvetici, e dell'articolo 80, che stabiliva il numero dei deputati al Consiglio degli Stati.

La creazione di questo nuovo cantone è quindi avvenuta nel rispetto di due grandi principi. Il primo è il principio democratico: la maggioranza della popolazione del Cantone di Berna ha accettato nel 1970 il principio di una eventuale separazione dei distretti del Giura e, di conseguenza, la perdita di una parte del suo territorio; la maggioranza della popolazione del Giura, dal canto suo, si è pronunciata in favore della separazione. Il secondo principio fondamentale sul quale si è basata tutta l'operazione è il principio federalista: i distretti del Giura sono diventati un nuovo cantone da un punto di vista giuridico soltanto quando la maggioranza dei cittadini e dei cantoni svizzeri hanno accettato di modificare gli articoli 1 e 80 della costituzione federale del 1874.

I referendum nei distretti del Giura si sono svolti in piena conformità con i principi del diritto internazionale relativi all'autodeterminazione dei popoli. L'unico punto controverso riguardava i soggetti che avrebbero dovuto votare in occasione dei vari referendum. Secondo alcuni, lo scrutinio doveva essere aperto a tutti i cittadini dei distretti del Giura. Secondo altri, il criterio determinante doveva essere il domicilio. Quest'ultimo punto di vista ha finito per prevalere, conformemente ad una norma contenuta nella costituzione federale (articolo 43, comma 4 della costituzione federale del 1874).

La costituzione del Cantone del Giura fornisce alcuni interessanti insegnamenti.

Innanzi tutto, la modifica del numero dei cantoni e del loro territorio non è raggiungibile attraverso un semplice accordo tra i cantoni interessati. Anche una modifica di un confine, salvo i casi di semplice rettifica, riguarda la totalità dei cantoni e lo Stato federale nel suo insieme. La creazione di un nuovo cantone, o la fusione di cantoni, non può avvenire senza una revisione della costituzione federale, che richiede la doppia maggioranza dei cittadini e dei cantoni. Maggioranza, e non unanimità, dal momento che la Svizzera non è più una confederazione, ma uno Stato federale. Il Cantone del Giura è potuto nascere soltanto perché il Costituente federale ha accettato di modificare l'articolo 1 della costituzione federale del 1874, che enumerava i cantoni che compongono la Federazione. Un nuovo cantone può però essere creato unicamente con il consenso delle popolazioni interessate, consenso che in questo caso è stato manifestato nei tre referendum sopra descritti.

Nota Bibliografica:

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